La economía chilena es frecuentemente citada como un caso exitoso de aplicación de las reformas estructurales neoliberales, que escapa al fracaso generalizado de estas en América Latina. Esta apreciación se suele apoyar sobre todo en cifras de crecimiento, que solo en la primera parte de la década de los 90’s –hasta 1997- se empinaron claramente por encima de su desempeño histórico precedente. Sin embargo, en el ultimo sexenio de la economía chilena, el crecimiento se ha vuelto a debilitar y se ha tornado aun más dependiente de los vaivenes de la economía mundial.

Chile, en realidad, es un caso de crecimiento e inserción internacional al gusto y al compás de las empresas transnacionales y del capital extranjero. El peso y presencia del capital transnacional en la economía chilena no ha dejado de crecer y sus decisiones e intereses perfilan cada vez más la estructura y la dinámica no sólo económica, sino social, política y cultural de los chilenos.

A medida que el modelo neoliberal se ha ido consolidando, el Estado ha abandonado cada vez mas plenamente su rol de motor y guía del proceso económico. Hoy no existe un plan nacional de desarrollo, una planificación indicativa que al menos oriente el proceso de crecimiento dentro de una concepción del desarrollo que responda a las preferencias sociales. Tampoco una politica activa con relacion a la inversion extranjera directa (IED)- es decir, a los flujos de mas largo plazo- que asegure que se produzcan los efectos beneficos que de ella se esperan en la generacion de empleos, la transferencia tecnologica , la elevacion de la calificacion de la mano de obra y de la productividad.

Un sintetico balance de esta experiencia requiere, por tanto, no solo una perspectiva historica, sino una apreciacion que abarque otras dimensiones del desarrollo ademas de la especificamente economica.

Una contrarrevolucion neoliberal temprana

La experiencia neoliberal en Chile, en mas de 25 años, ha atravesado por distintos momentos.

Bajo la dictadura militar, hubo un primer momento -que se prolongo hasta fines de 1981-, en que tanto las privatizaciones como la apertura comercial y la liberalizacion financiera mas ortodoxa llevaron a una espiral de concentracion de la propiedad en beneficio de grupos anclados en la intermediacion y la especulacion financiera; mientras se desmantelaba buena parte del aparato industrial. La crisis de 1982, que sumio a la region en el pantano de la deuda externa, provoco en Chile una recesion que fue la mayor de las vividas por los paises latinoamericanos. Sobrevino un proceso de protestas populares, que fue abatido a sangre y fuego en los 3 años siguientes.

La deuda externa, esencialmente privada, fue traspasada al Estado por exigencia de la banca internacional, como condición para su reprogramación. Ello implicó una violenta reducción del gasto público social durante los siguientes 5 años, que afectaron los programas de salud, educación, vivienda y seguridad social. Se generó así la llamada “deuda social”, que pesa hasta el presente

Hacia 1985, el modelo se relanzo, con importantes readecuaciones. El capital transnacional paso a tener un rol central, como dueño y gestor directo de grandes empresas situadas en el sector moderno de la economia chilena; a las que accedio a traves de ventajosas operaciones de capitalizacion de la deuda externa.

El sistema bancario se reorganizo, introduciendo una mas estricta supervision y una delimitacion de la garantia estatal por los depositos. El sistema financiero se complejizo, con la aparicion de los inversionistas institucionales, dentro de los que destaca el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que empezo a canalizar importantes recursos al mercado de capitales, mediante la adquicion de bonos, acciones, letras hipotecarias y papeles del estado.

Luego de 1984, las tasas de ganancia se recuperaron y se elevaron notablemente en la economía chilena gracias a una importante reducción de los costos salariales, a un alto precio del dólar, a una reducción significativa de las tasas impositivas y a ventajosas nuevas privatizaciones de las principales empresas del estado. Bajo el liderazgo del capital transnacional y de los grupos económicos más ligados a la actividad productiva y con potencial exportador, la economía pasó entonces por un proceso de recuperación primero y de expansión después, que se prolongaría en la década siguiente.

El retorno a la democracia, a fines de 1989, marca el momento de profundizacion y consolidacion del modelo neoliberal.

La fase de auge y el esplandor de la inversion extranjera

En los ultimos 14 años, la economia chilena atraveso por dos fases claramente delimitadas por la masividad y direccion que tomaron los flujos de capital externo. 

Fuente: Instituto Nacional de Estadisticas y Banco Central.

De 1990 a 1997, la amplitud y fortaleza del crecimiento económico permitió dinamizar al conjunto del aparato productivo, dentro del cual es cada vez más claro y posible divisar dos sectores: un sector exportador -dependiente de los mercados internacionales- y un sector cuya demanda fundamental proviene del mercado interno, compuesto a su vez por un segmento de grandes empresas especialmente centradas en actividades “no transables” (banca, telecomunicaciones, energía, construcción, comercio) y un segmento de medianas, pequeñas y micro empresas. El crecimiento en ese período logró “encender” los dos “motores” de la economía; en gran medida debido a la enorme afluencia de capital externo, que si bien se volcó principalmente a las actividades exportadoras de materias primas (minería, celulosa, pesca, fruticultura), repercutió también en un gran dinamismo para la construcción y el comercio (por la realización de grandes obras de infraestructura ligadas a la inversión minera, forestal, en telecomunicaciones y energía, en particular).

Al dinamismo del sector exportador -que se iría frenando luego de 1995- se agregó en forma muy importante el dinamismo del sector centrado en el mercado interno; un dinamismo que estaba impulsado por el efecto de “chorreo” –o demanda derivada- del sector exportador, por la fuerte ampliación del crédito y por el también significativo aumento del gasto público (a un ritmo de 8% anual) en un cuadro de superávit fiscal.

“En el mismo periodo, el gasto privado real, que representa mas del 75% de la demanda agregada interna, se duplico gracias a un crecimiento medio de 10% anual, superando el ritmo de incremento del gasto publico y también del producto efectivo y potencial. Este acelerado aumento del gasto fue impulsado en parte por el crecimiento del ingreso nacional, que se expandió en torno a un 8% anual, en parte por los favorables términos de intercambio, y también por la fuerte entrada de capitales”[1]

A lo largo de la década, por otra parte, se fue acentuando la “heterogeneidad estructural” de la economía chilena. Esto es, la creciente diferenciación tecnológica y de productividad que existe entre las grandes empresas modernas – del sector exportador y del segmento “no transable” de la economía, en particular- y el resto de las empresas, más bien atrasadas tecnológicamente. Con el agravante de que mientras en los sectores “modernos” de la economía sólo encuentra empleo un 15 a 10% de la fuerza de trabajo, el 85% a 90% restante se encuentra más bien vinculado a empresas medianas y pequeñas, dependientes del mercado interno, cuyo aporte al PIB se va reduciendo, desde un 27% en 1994 a solo un 22% hacia 2001.

Aunque los beneficios de ese fuerte crecimiento se concentraron en el sector exportador y el segmento de grandes empresas que operan dominando el mercado interno, hubo trabajo para todos y un proceso de mejoramiento salarial apoyado en esas circunstancias, hasta mediados de 1998. Ello permitió que la maniobra de la transición política tuviese como trasfondo de la estabilidad político social dos procesos básicos en la cooptación de los trabajadores: el crecimiento del empleo y el crecimiento de la capacidad de gasto de las familias populares.

La importancia del encaje en la estabilidad macroeconomica

Hacia 1991, las autoridades monetarias del primer gobierno de la Concertación por la Democracia, detectaron que el masivo ingreso de capital externo estaba provocando problemas en el control inflacionario, reduciendo la eficacia de la política monetaria, de corte contractivo. Desarrollaron entonces el mecanismo del encaje: “Como una forma de evitar que las alzas de la tasa de interés resultaran en mayores entradas de capitales externos, diluyendo el efecto del ajuste y generando presiones hacia la apreciación cambiaria, el Banco Central estableció, a partir de junio de 1991, un encaje a la entrada de capitales externos de carácter selectivo. El encaje formo parte de un sistema de regulaciones a las entradas de capitales destinadas a limitar su tamaño y a modificar su composición a favor de flujos más estables; esas regulaciones a su vez eran parte integral de un marco de políticas macreconomicas caracterizadas por una banda reptante para el tipo de cambio, metas anuales de inflación decreciente, superávit fiscales, apertura comercial y amplio protagonismo del sector privado en la actividad económica, particularmente la inversión.”[2]

“El encaje consistió en un deposito obligatorio, en moneda extranjera y no remunerado, que debía constituirse en el Banco Central en forma proporcional a ciertas entradas de capitales (la tasa fue de 30% durante casi todo el periodo), y que debía mantenerse durante un año. Este deposito resultaba en un encarecimiento del financiamiento externo que desincentivaba el ingreso de capitales, al menos por las vías de ingreso sujetas al mecanismo de encaje. Por su diseño, el encaje afectaba fundamentalmente al endeudamiento de corto plazo. Entre 1990 y 1996, el encaje fue reforzado de diversas formas, de manera que el costo financiero que generaba se hizo máximo en el tercer trimestre de 1996 (llego a 350 puntos base). Así para evitar que la efectividad del encaje se deteriorara en el tiempo, se tomaron medidas para detener la elusión a través de vías de ingreso no cubiertas, siendo la ultima de estas medidas introducida precisamente en dicho trimestre”[3]

El eficaz desaliento del ingreso de este tipo de capital mantuvo a la economía chilena a salvo de las turbulencias generadas por el “efecto tequila” que siguió a la crisis mexicana de fines de 1994. Como lo reconoció el propio FMI, que había criticado previamente la medida.

Hacia 1997, sin embargo, se produjo un nuevo y masivo ingreso de capitales, y se descuido el mecanismo de encaje –no se amplio, como correspondía-, por lo que la revaluación del peso se acentuó peligrosamente y se elevo el déficit en cuenta corriente. “Con ello, Chile se adentró en la “zona de vulnerabilidad” en la que lo sorprendió la crisis asiática.”[4]

La fase del estancamiento y del menor ingreso de capitales externos

Con la crisis asiática, desapareció la abundancia de financiamiento externo y cayeron dramáticamente los precios internacionales de las materias primas -en particular, del cobre- y la demanda por las exportaciones chilenas, con lo que la economía se quedó “sin oxígeno” para seguir creciendo.

Sobrevino así la fase 1998-2003, en la que el ritmo de crecimiento del PIB ha sido de tan solo un 2,5%, apoyado casi exclusivamente en el sector exportador. La demanda interna ha crecido sistemáticamente por debajo del producto y hasta fines de 2002 tendió a producirse un proceso de devaluación del peso, en un cuadro de fuerte disminución de las entradas de capital, incluidas las de IED.

El menor volumen de inversión extranjera, el hecho de que lo que ingresa no crea ahora mayor capacidad productiva, sino que se destina a adquisiciones de empresas que ya existen, el continuado proceso de reducción del empleo en los sectores modernos de la economía; son todos factores que repercuten, por otro lado, en una menor capacidad de “arrastre” del sector exportador sobre el resto de la economía.

En esta fase, los procesos de centralización del capital y de oligopolizacion de los mercados han sido particularmente intensos, teniendo como protagonista central a las empresas transnacionales. Simultáneamente, algunos grupos empresariales chilenos se retiraron de los mercados latinoamericanos en los que se habían instalado. 

Fuente: “La inversión extranjera en América Latina y el Caribe”, CEPAL, Mayo 2004.

Las debilidades del marco regulatorio de la actividad económica en múltiples áreas preferidas por la inversión extranjera, en materia de resguardos para la soberanía económica del país, para la defensa de los derechos del consumidor, para la defensa de la libre competencia, para la protección de los derechos del trabajador, de la mujer, del niño; para la protección de los pueblos indígenas; para la protección del medio ambiente, etc., han quedado una y otra vez al desnudo.

Poco, y tardíamente se ha reaccionado al respecto. El caso más escandaloso y patente es el de la minería del cobre. Las empresas transnacionales, que exportan el 66% del mineral, en el país en que las tasas impositivas para esta actividad son las mas bajas del mundo, y que tiene las reservas con mayor riqueza -y por tanto, donde los costos operacionales son más bajos-, prácticamente no tributan, declaran perdidas y ni siquiera pagan un royalty por la renta minera de que se apropian.

Estas debilidades no son sólo consecuencia de estar frente a un fenómeno nuevo históricamente, sino también a que el proceso regulador se ha desarrollado teniendo como supuesto principal la falacia de las bondades "per se" de la inversión extranjera y la necesidad de alentarla, sin mayor restricción.

Liberalización total y volatilidad cambiaria: la vuelta a la mayor ortodoxia

La conducción macroeconomica en esta fase, sin embargo, torno a la mayor ortodoxia neoliberal. Apostando todas las cartas a una reactivación empujada desde los mercados internacionales, las autoridades procedieron a una mayor liberalización de la cuenta de capitales, al mismo tiempo que a sujetar el gasto fiscal a la norma del superávit estructural, de modo de ganar la confianza de los inversionistas internacionales.

Luego del cese de las presiones de la entrada de capitales, la tasa de encaje fue reducida primero a 10% en junio de 1998, y luego a cero en septiembre de 1998. Posteriormente el encaje fue eliminado, junto con otras regulaciones a los capitales externos, en abril de 2001. Como culminación de esta tendencia, al suscribir el Tratado de Libre Comercio con los EE.UU., durante 2003, Chile acepto comprometerse a no restablecer este mecanismo sino en forma limitada –por un año- frente a situaciones de emergencia económica. Que es tan absurdo como decir que solo se recurrirá a una vacuna, una vez que se haya desatado una epidemia.

Luego de soportar casi 6 años de lento crecimiento, con altas tasas de desempleo y bajas tasas de inversión, la economía chilena ha vuelto a retomar cierto dinamismo a inicios del 2004. Es de las economías que parecen favorecidas por el nuevo aire que a retoma la economía mundial y cuyas bolsas de valores vieron alzar sus cotizaciones fuertemente luego de abril de 2003. La fuerte alza de los precios de las materias primas y las bajas tasas de interés internacionales han configurado un panorama que ha beneficiado claramente la reactivación.

Con el relativo retorno de los flujos de corto plazo, se tendió a producir una nueva apreciación cambiaria, en un contexto de fuerte volatilidad. “En el último año y medio la paridad cambiaria pasó de $757 por dólar, anotados el 10 de octubre del 2002, a $564 por dólar el 19 de enero del 2004, para iniciar luego un nuevo curso devaluatorio, que se tiende a revertir en los últimos días fluctuando la paridad en torno a los $630 a $640 por dólar. Es un movimiento extraordinariamente brusco.”[5]

La precariedad de la reactivación en curso queda demostrada por la baja tasa de inversión que prevalece, lo mismo que por los índices de desempleo. Lejos de todos los pronósticos, con los Tratados de Libre Comercio con los EE.UU. y con la Unión Europea, las inversiones extranjeras a Chile no han repuntado, y por el contrario, la cuenta de capitales de la balanza de pagos muestra cifras negativas.

La otra cara del modelo

Al afirmar que en Chile puede haber habido crecimiento del producto, -con las reservas ya planteadas en este documento-, pero que no habido desarrollo, nos referimos a una concepción del desarrollo que tenga al menos ciertas connotaciones tales como:

·        Justicia, equidad e integración social.

·        Integración geográfica-territorial y descentralización del desarrollo.

·        Sustentabilidad y armonía con el medio ambiente.

·        Respeto y preservación de la diversidad nacional y cultural de los pueblos.

·        Democracia participativa y fortaleza de la sociedad civil.

·        Soberanía política y económica.

Más aún, la implementación de las políticas de apertura comercial y financiera en el caso chileno ha significado violaciones, primero, y limitaciones y postergación, después, a los derechos económicos, sociales y culturales de la mayoría de la población. No ha existido una política de redistribución del ingreso, sino más bien una política de “chorreo”, complementada con políticas sociales de alcance limitado.

En tal sentido, han sido la generación de empleos y el mejoramiento de las remuneraciones reales, los mecanismos fundamentales que permitieron hacer caer las cifras de pobreza, de un 45% a un 21,7% entre 1987 y 1998. Luego de esa fecha, los avances se han estancado y se ha debido recurrir al asistencialismo estatal y privado para que no recrudezcan.

En cuanto al gasto público social, si bien creció en forma importante en la década de los 90’, en vivienda, educación y salud, ha continuado focalizado en los sectores de extrema pobreza. La incapacidad de las políticas sociales para revertir los procesos de concentración del ingreso, exclusión y desintegración social que derivan del modelo en aplicación ha quedado claramente demostrada. De un lado, por las claras deficiencias de cobertura de que adolecen todas las políticas y programas sociales y, de otro, a un nivel macroeconómico, por el hecho de que todo este mayor gasto social se dio en un contexto de sistemático superávit fiscal hasta 1998. Luego de ello ha habido un limitado déficit, ya que el gasto publico se limito a crecer a un ritmo de 4% anual entre 1999-2003. Si bien a comienzos de la década se aprobó una reforma tributaria, la misma no revirtió mayormente el regresivo y bajo nivel de carga tributaria que pesa sobre los contribuyentes.

El crecimiento del empleo, se ha alcanzado sobre todo vía la extensión del trabajo precario y del trabajo femenino, discriminados remuneracionalmente. Los sectores en que se ha implantado el capital extranjero, en particular, dada su alta tecnología, han generado un mínimo de empleo e incluso, en el caso de las privatizaciones, han significado la reducción absoluta del personal empleado en esas actividades. Los empleos indirectos generados por la inversión extranjera están ligados a las prácticas de “externalización” (“outsourcing”) y de recurrencia al subcontratismo.

El mejoramiento real de los salarios que se ha producido en los últimos 15 años, ha estado por debajo de los incrementos de productividad del trabajo. En consecuencia, los limitados espacios de progreso material de los trabajadores se han conseguido sin afectar la concentración del ingreso y de la riqueza en manos de los grupos económicos que manejan el país. Por el contrario, se continúa produciendo un sostenido proceso de deterioro en la distribución funcional del ingreso, agravándose la diferenciación social.

El modelo económico seguido, desde los años de la dictadura, amplió la brecha entre ricos y pobres. Entre los dos deciles extremos –el primero y el décimo- la distancia aumentó. Si en 1990 era de 30,14 veces y en 1992 de 27,93 veces, en 1998 alcanzó a 34,42 veces. La inequidad distributiva es muy superior si la comparación se efectúa por veintiles, es decir, por grupos de 5% de los hogares. A consecuencia de ello, Chile sigue en el segundo lugar de la desigualdad en América Latina, que a su vez es en su conjunto la región del mundo de peor distribución de ingreso.

Cabe destacar al mismo tiempo el costo social y humano que han debido pagar esas familias para alcanzar, en ese período, algunos grados de mayor bienestar material. La incorporación de la mujer al empleo remunerado, que se acentuó en forma importante en los pasados 15 años, ha tenido otros efectos en la vida familiar, más allá de permitir un mayor ingreso de los hogares y una mayor independencia económica de la mujer; cuestiones que cabe valorar positivamente.

En este sentido, junto con el aumento de la tasa de participación de las mujeres en el empleo, se ha producido un impacto de funcionalización de las familias populares al modelo económico. La norma es hoy que padre y madre se vean obligados a trabajar fuera del hogar para sostener a la familia y que vivan amarrados al trabajo, lo que trae graves consecuencias sociales e ideológicas en el mundo popular.

Las tensiones por elevar su nivel de consumo derivaron en un creciente nivel de endeudamiento de los sectores medios y populares, que para hacer frente a las obligaciones consiguientes, han debido multiplicar su esfuerzo laboral, con alargamiento de las jornadas de trabajo y la recurrencia a múltiples trabajos parciales.

Las personas empiezan a vivir para trabajar y no trabajan para vivir. Sacrifican su salud, su tiempo de descanso y de compartir con su familia, con sus amigos y vecinos, para obtener algunas comodidades de la modernidad. Pierden en cambio el afecto, incluso de sus seres más cercanos. No tienen más tiempo para crear, para pensar, para compartir, para atender a sus hijos y darles ejemplo. Se tornan en personas tensas, agresivas, violentas; cuando no se sumergen en el estrés, la depresión, en el alcohol o la droga.

Las consecuencias son graves: Chile exhibe la jornada de trabajo más larga en el mundo, al mismo tiempo que se ubica en el tercer lugar de maltrato infantil, y lidera la región en alteraciones mentales, accidentes de tránsito, tabaquismo, alcoholismo y drogadicción juvenil.

La vigencia de esta modalidad de crecimiento ha significado, por otra parte, una progresiva desintegración territorial, con pueblos, zonas y regiones del país que se condenan a la postración y a la miseria.

En tercer término, entre la represión policial y militar, los cambios impuestos en la legislación laboral y los nuevos criterios de organización y administración de las empresas, se está atomizando y destruyendo la organización sindical de los trabajadores. La relativa estabilidad político social y la baja conflictividad laboral de la década de los 90’, en este contexto, se explica por el elevado grado de desarticulación de las organizaciones sociales. Con cambios similares en la institucionalidad se ha despojado de todo rol relevante a la organización social vecinal. Todo lo cual es un proceso de socavamiento de la democracia participativa, al destruirse la sociedad civil.

En cuarto lugar, el proceso de crecimiento bajo la égida de las ET en Chile ha significado un creciente avasallamiento del territorio propio de los pueblos originarios. Las empresas forestales e hidroeléctricas han ido ocupando espacios cada vez más amplios, en desmedro de aquellos en que residen las comunidades indígenas, amenazando la continuidad histórica y cultural de algunas de ellas.

Finalmente, el crecimiento concentrado en la exportación de materias primas se está logrando a costa de una enorme destrucción del medio ambiente. La destrucción de los bosques y la desertificación de los suelos, la contaminación de las aguas y del aire, la sobreexplotación de los recursos naturales y la consecuente extinción de numerosas especies vegetales y animales, la destrucción del hábitat y los perjuicios a la salud de los trabajadores por la utilización de agroquímicos, se encuentran entre las numerosas consecuencias negativas de la modalidad de crecimiento “desregulado” que se ha tenido.

* Manuel Hidalgo V., economista, miembro de ATTAC-Chile

Junio 2004.