L’accession en janvier dernier d’Evo Morales à la présidence de la République bolivienne a mis le changement à l’ordre du jour dans le pays le plus pauvre d’Amérique du Sud. Le nouveau gouvernement est le produit de cinq ans de puissantes mobilisations populaires qui lui ont donné un mandat : celui de répondre aux revendications portées par les mouvements sociaux (les guerres de l’eau de El Alto et de Cochabamba, la guerre du gaz, les mobilisations des cultivateurs de coca, etc.) et d’entamer un processus de transformation, de réversion des politiques néolibérales mises en œuvre depuis une vingtaine d’années. On le sait, la problématique des hydrocarbures - nationalisés le premier mai dernier -, la convocation de l’assemblée constituante - ses membres seront élus en juillet prochain - ou encore l’extradition de l’ancien président Gonzalo Sanchez de Lozada pour sa responsabilité dans les massacres de la guerre du gaz (octobre 2003) sont au centre des préoccupations populaires. L’endettement extérieur du pays, quant à lui, même s’il pèse lourdement sur les finances publiques, ne semble pas être un thème que s’est appropriée la rue. Un peu d’histoire C’est lorsque le pays se trouvait sous le joug de la dictature militaire, dans les années 70 que la dette extérieure du pays explosa, surtout à cause de crédits contractés à de haut taux d’intérêts et à court terme auprès de banques internationales privées, et ce malgré de bonnes rentrées financières grâce aux prix élevés de ses exportations. Entre 1970 et 1980, la dette extérieure publique a sextuplé. A l’instar de l’Argentine, la dictature a bénéficié du soutien de fait des organismes financiers, des banques privées internationales et du gouvernement des Etats-Unis. Cette époque d’endettement excessif et de corruption a grevé l’avenir du pays. La Bolivie a retrouvé la démocratie en 1982, devançant ainsi ses voisins sud-américains. Mais ce retour à la démocratie représentative fut presque concomitant à la mise en œuvre de politiques néolibérales, à partir de 1985, avec l’introduction de la « Nouvelle politique économique » - la « première génération » d’ajustements structurels -, un programme qui, selon le FMI, « rompit avec la tradition vieille de décennies de ’capitalisme d’Etat’ de la Bolivie, éliminant les contrôles de prix et de taux d’intérêts, unifiant le taux de change, libéralisant le commerce, permettant aux banques d’opérer dans des monnaies étrangères, augmentant les tarifs du secteur public, etc. » [1]. Cette ère est symbolisée entre autres par le démantèlement de la Corporation minière de Bolivie (COMIBOL) et l’affaiblissement fatal de l’historique et puissant mouvement des mineurs. Vingt ans sous la houlette des institutions financières Selon l’étude « Bolivia’s Challenges » de Mark Weisbrot et Luis Sandoval [2], « au cours des vingt dernières années, la Bolivie a continuellement opéré dans le cadre d’accords avec le Fonds monétaire international (à l’exception d’une période de huit mois). En partie conformément à ces accords avec le Fonds, qui a coordonné sa politique (...) avec la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement (BID), la Bolivie a mis en oeuvre certaines des plus profondes réformes structurelles en Amérique latine. » Et pourtant, la situation sociale du pays ne s’est guère améliorée. Le produit intérieur brut par habitant est aujourd’hui moindre qu’il ne l’était il y a 27 ans. Le revenu moyen par habitant y est de 2.800 dollars pour une moyenne de 8.200 en Amérique latine. Environ 63% de la population bolivienne vit en dessous du seuil de pauvreté. Depuis l’entrée du pays dans l’ère du tout au marché, les institutions de Washington ont donc « accompagné » les contre-réformes néolibérales fortement remises en cause aujourd’hui. Exemples : — Le président du CADTM Belgique, Eric Toussaint, a déjà détaillé dans la revue « Les autres voix de la planète » [3] l’implication de la Banque mondiale dans la privatisation de l’entreprise municipale publique Samapa de El Alto - la ville ‘avant-garde’ de la guerre du gaz d’octobre 2003, à côté de La Paz. Cette privatisation qui a bénéficié à Aguas del Illimani (Suez) a été mise en œuvre dans le cadre d’une renégociation de la dette bolivienne en 1996. Les mauvais services et les tarifs de cette entreprise ont poussé la population alteña à descendre dans la rue au début de l’année 2005 pour exiger son expulsion. L’affaire n’est pas encore résolue. — Le FMI a aussi fait pression en faveur de la « capitalisation » du secteur des hydrocarbures au cours du premier mandat présidentiel de Gonzalo Sanchez de Lozada (1993-1997). Cette privatisation à la bolivienne et le bradage généralisé des entreprises de l’Etat ont eu des conséquences pour le Trésor public. Selon des estimations du ministère du Développement économique, l’Etat bolivien a perdu 3,152 milliards de dollars entre 1996 et 2006, ce qui signifie que pour chaque dollar que recevait l’Etat, il en perdait deux [4] Entre 1980 et 1986, avant la violente imposition du néolibéralisme, l’ensemble des revenus de l’Etat pour la vente de biens et services représentait en moyenne 77% des rentrées publiques annuelles. Entre 1997 et 2004, après la « seconde génération » d’ajustements structurels, les revenus de l’Etat pour ce même secteur de biens et services n’atteignaient plus que 19% par an. Ce processus a fragilisé l’Etat bolivien qui a accru sa dépendance envers les crédits et dons de l’étranger et la collecte d’impôts. Actuellement, les investissements publics représentent 7% du PIB et seul 50% sont financés avec des ressources internes [5]. L’échec de l’initiative PPTE La dette publique totale de la Bolivie s’élève aujourd’hui à 6,7 milliards de dollars. Plus de 70% de cette dette, à savoir 4,7 milliards, est extérieure, donc « due » à des créanciers étrangers. De ce montant, 4,2 milliards « reviennent » à des institutions financières internationales. Cette dette est donc à plus de 90% multilatérale. Parce qu’elle fut une élève disciplinée gavée à l’amère bouillie du Consensus de Washington [6] , la Bolivie bénéficia de plusieurs annulations, allègements et rééchelonnements de dettes entre 1986 et 1995 qui se sont élevés, selon la Banque mondiale, à 1,74 milliard de dollars. A l’instar de quarante-trois autres pays, dont trois latino-américains (Nicaragua, Honduras, Guyane), la Bolivie est considérée comme un « pays pauvre très endetté » (PPTE) et a participé à ce titre à l’initiative d’allègement de dette du même nom lancée par le G7 en 1996 à son sommet de Lyon. Le vice-président de l’époque et candidat de la droite aux élections de décembre 2005, Jorge Quiroga, s’était réjoui de l’initiative : « Grâce à cela, nous pourrons apporter des améliorations majeures dans les domaines de la santé, de l’éducation et du niveau de vie de ceux qui vivent en dessous du seuil de pauvreté. » On le sait maintenant, ce fut un échec. Comme l’a répété à maintes reprises le CADTM, cette initiative ne visait pas à libérer les pays en question du fardeau de la dette mais à rendre celle-ci « soutenable ». « La différence est de taille : on va annuler juste ce qu’il faut pour [les] faire payer au maximum de leurs possibilités. (...) L’initiative PPTE est avant tout destinée à garantir la pérennité des remboursements et à dissimuler le renforcement de l’ajustement structurel sous une apparence de générosité », avait écrit Damien Millet [7]. Au final, le pays andin est arrivé au « point d’achèvement » du processus et a bénéficié de deux allègements de dette (Initiative PPTE et Initiative PPTE renforcée) s’élevant en tout et pour tout à environ 1,2 milliards de dollars, un somme bien inférieure aux nouveaux crédits contractés - 3,49 milliards de dollars - et au service de la dette [8] qu’elle a payé - 1,953 milliard de dollars - durant la même période. Cependant, et malgré cette fausse générosité des institutions financières qui enrobe la violence de la régression sociale dans la douceur de termes comme la « lutte contre la pauvreté », « la situation fiscale s’est détériorée brusquement, nous dit le FMI, avec un déficit atteignant 7% en 2001, 9% en 2002 et 8 % en 2003, financés en partie par l’augmentation rapide de la dette interne [9] et en partie par de nouveaux prêts multilatéraux. » Tant le service que le stock [10] de la dette extérieure ont repris leur hausse. Ce dernier a même atteint un niveau historique autour des 5 milliards de dollars. Les allègements n’ont pas pu garantir la « soutenabilité » de la dette bolivienne. Pour le FMI, la cause principale est le haut déficit public financé principalement avec de nouvelles dettes non-concessionnelles - à des taux d’intérêt guère favorables. C’est pourtant ce même FMI qui a « convié » les autorités boliviennes à se défaire de leur principale source de revenus - les hydrocarbures - ou à s’engager sur la coûteuse voie de la privatisation de la sécurité sociale en 1998 [11]. A partir de l’an 2000, l’ajustement structurel a perdu de sa vigueur alors que le mouvement social en gagnait. On rappellera à cet égard la tentative du gouvernement bolivien d’imposer un nouvel impôt en février 2003 afin de réduire son déficit public pour recevoir la bénédiction du FMI [12]. Cette mesure provoqua la rébellion d’une partie de la police et de la population - un épisode sanglant connu sous le nom d’Impuestazo ou Febrero Negro - qui obligea le gouvernement à faire marche arrière. Fragilisé, ce dernier continua néanmoins à obéir aux injonctions du Fonds en signant un accord stand-by [13] avec celui-ci, en mars 2003, déterminant un cadre pour la stabilisation macro-économique et la poursuite des contre-réformes et pour bénéficier d’appuis internationaux. Déjà rétive à voir l’Etat ponctionner ses maigres revenus pour plaire au FMI, la population mobilisée renverra quelques mois plus tard Gonzalo Sanchez de Lozada aux Etats-Unis, au cours d’événements connus sous le nom de la guerre du gaz. A partir de ce moment, les mouvements sociaux vont lever l’étendard de la nationalisation des ressources naturelles, qui fait partie de l’imaginaire syndical et populaire ; une revendication qui va progressivement s’étendre et devenir un facteur de conflit et d’accumulation de forces pour la « nouvelle gauche indigène » incarnée entre autres par Evo Morales. L’initiative multilatérale d’allègement de dette Le 11 juin 2005, cinq jours après la chute du gouvernement de Carlos Mesa (2003-2005), les ministres des Finances du G8 annonçaient une décision « historique » d’annulation de la dette multilatérale d’une série de « pays pauvres très endettés » bien disciplinés, dont la Bolivie. Cette mesure, confirmée au sommet du G8 un mois plus tard, à Gleneagles (Ecosse), a permis à l’Etat bolivien de voir sa dette multilatérale avec le FMI - près 233 millions de dollars, 4,7% de sa dette publique extérieure - annulée au mois de janvier dernier. Il en sera de même de sa dette - environ 1,5 milliard de dollars - auprès de la Banque mondiale dès le 1er juillet prochain. En tout et pour tout, la réduction de dette de ces deux organismes devrait s’élever à environ 1,7 milliards de dollars, c’est-à-dire 34% du total du stock de la dette existante à la fin de l’année 2005. Quant au service de la dette, qui a encore augmenté en 2005, « la Bolivie devrait seulement cesser de payer en moyenne entre 2006 et 2015 un peu plus de 60 millions de dollars », souligne la Fundación Jubileo dans son dernier bulletin [14]. Cela s’explique parce que la plus grande partie des crédits qui seront annulés sont concessionnels, c’est à dire contractés à des conditions très favorables alors que les prêts moins avantageux de la Banque interaméricaine de développement (BID) - on peut cependant penser que celle-ci va peut-être aussi annuler une partie de ses créances [15] - et de la Corporation andine de développement (CAF, sigles en espagnol) ne font pas partie de l’initiative. Le service de la dette continuera à accaparer un montant important de ressources publiques - près de 370 millions de dollars en 2005 [16] - « parce que la plus grande partie des paiements est destinée à la CAF - 47% du total payé en 2005 -, qui n’annulera pas sa créance » [17]. Une réponse politique On peut certes se réjouir du fait que le nouveau gouvernement bolivien bénéficie d’une réduction de dette dés son entrée en fonction, surtout s’il se passe des conseils peu concluants en termes sociaux du FMI [18]. Mais, au-delà des calculs d’apothicaires sur la réduction de dette réelle dont a bénéficié le bouillonnant pays andin, l’hémorragie financière que représente la dette n’est pas stoppée. L’enjeu n’est pas tant de savoir si cette dette est « soutenable », si la Bolivie aura la capacité de la rembourser et d’assumer ses engagements financiers. Le problème fondamental est de savoir si la Bolivie doit poursuivre le remboursement de dettes, qui, à l’instar d’autres pays voisins, ont déjà été remboursées, qui sont au moins en partie odieuses et illégitimes et qui organisent le transfert de ressources vers banques, pays et institutions du Nord. Plutôt que de nous cantonner à analyser la dette comme un question économique, il serait judicieux de la prendre pour ce qu’elle est : un instrument de domination politique. On peut certes se satisfaire du foisonnement de discours anti-impérialistes, de la récupération par le secteur public du contrôle de ressources naturelles au Venezuela et en Bolivie au nom de la souveraineté et de la dignité, de la dénonciation des projets libre-échangistes, mais de tels propos manquent de cohérence si, parallèlement, l’un des instruments principaux d’imposition du néolibéralisme sur le sous-continent n’est pas démantelé. Or, aujourd’hui, malgré la conjoncture qui semble favorable - prix des matières premières et réserves de devises à la hausse, gouvernements de gauche et de centre gauche à la tête de pays « de poids », etc. -, aucune stratégie commune entre pays sur le non paiement, la renégociation de dettes et la réalisation d’audits ne semblent se dessiner. L’histoire latino-américaine a déjà montré le succès de stratégies communes d’affrontement des créanciers [19]. Dans la cadre de l’Alternative bolivarienne pour les Amériques (ALBA), un projet d’intégration basé sur le coopération, la solidarité et la complémentarité entre pays lancée par le président vénézuélien Hugo Chavez et auquel ont adhéré Cuba et la Bolivie, ne serait-il pas judicieux d’au moins mettre le thème au centre du débat ? Ne serait-il pas envisageable d’auditer ces dettes, comme l’a promis Chavez lors du dernier forum social mondial ? Le projet de créer une Banque du Sud, impulsé une fois de plus par le président vénézuélien, est-il un tant soit peu réaliste si les pays concernés n’affrontent pas ensemble l’hémorragie de devises ? Notes: [1] Fonds monétaire international, Bolivia : Ex Post Assessment of Longer-Term Program Engagement-Staff Report and Public Information Notice on the Executive Board Discussion, avril 2005. [2] Mark Weisbrot, Luis Sandoval, Bolivia’s Challenges, Center for Economic and Policy Research, mars 2006 : http://www.cepr.net/publications/bolivia_challenges_2006_03.pdf. [3] Voir « Les autres voix de la planète », n°26, mars 2005 : http://www.cadtm.org/IMG/pdf/avp26_.... [4] Cité dans “Repsol YPF en Bolivia : una isla de prosperidad en medio de la pobreza”, rapport de Intermón Oxfam. Mai 2004 : http://www.intermonoxfam.org/unidad.... [5] Voir http://www.jubileobolivia.org/. [6] « L’expression ‘consensus de Washington’ est due à J. Williamson (1991). Ce dernier recense dix mesures, qui demeurent d’actualité, appliquées aux PED (pays en développement) et constituant le paradigme à partir duquel les politiques de développement sont pensées depuis une vingtaine d’années. 1. la discipline budgétaire. Les déficits budgétaires engendrent inflation et fuite des capitaux ; 2. la réforme fiscale. Le système fiscal doit tendre à avoir l’assiette la plus large et des taux marginaux de prélèvement modérés ; 3. la politique monétaire doit conduire à des taux d’intérêt positifs et rémunérateurs en termes réels. Les taux doivent être réglementés pour décourager la fuite des capitaux et stimuler l’épargne ; 4. le taux de change doit être flexible, compétitif et favoriser l’accumulation d’excédents commerciaux ; 5. la politique commerciale. Ouverture et libéralisation des importations. Les restrictions quantitatives doivent être éliminées et les droits de douane modérés ; 6. l’investissement direct étranger ne doit subir aucune entrave à l’entrée (politique d’attractivité) ; 7. la privatisation ; 8. la dérégulation : levée des différentes réglementation sur l’investissement, les prix, le crédit... et suppression des rentes de situations ou institutionnelles ; 9. la suppression des subventions publiques aux activités productives au profit des seules activités sociales et éducatives ; 10. la promotion des droits de propriété. » Extrait de Mehdi Abbas, La CNUCED XI : du consensus de Washington au consensus de Sao Paulo ?, Chronique n°21, Observatoire des Amériques, juillet 2004. [7] Extrait de Damien Millet, L’initiative PPTE : entre illusions et arnaques, http://www.cadtm.org/, décembre 2003. [8] Somme des intérêts et de l’amortissement du capital emprunté. [9] « La dette interne de la Bolivie a augmenté de manière préoccupante, de telle manière que le paiement des intérêts et des amortissements est arrivé à représenter le doublé du montant payé aux créanciers extérieurs. En 2003 et 2004, le service de la dette interne a accaparé près de 25% des revenus de l’Etat, des ressources qui manquent pour les dépenses et les investissements publics. » Extrait de El FMI y la recuperación de la soberanía económica de Bolivia, Fundación Jubileo, http://ifis.choike.org/esp/informes.... [10] Montant total des dettes. [11] La privatisation du système des pensions a engendré de lourds coûts de transition. Le gouvernement dépense actuellement 4,1% du produit intérieur brut par an pour les pensions, c’est à dire davantage que tout le déficit du secteur public. La privatisation de la sécurité sociale est responsable d’une grosse partie du déficit public et de l’accumulation de dettes. [12] « Tout a commencé le 9 février quand le gouvernement a annoncé un "impuestazo sur le salaire" pour réduire le déficit fiscal sur ordre du FMI. C’est un impôt (impuestazo) sur le salaire ou sur le carburant (gasolinazo), disait le président. Le déficit fiscal avait crû à 8,5 % à cause de la privatisation du service des pensions, et le FMI exigeait sa réduction à 3,5 % pour octroyer de nouveaux crédits. Le gouvernement présenta la mesure comme une grande idée : « Au lieu du gasolinazo qui affecte tout le monde, nous allons affecter seulement les salariés qui ne sont pas une majorité. (...) » Extrait de Pabo Solon, Radiografía de un febrero, OSAL, n°15, janvier-abril 2003. [13] L’Accord de confirmation, ou Stand-By Arrangement, est, selon le FMI, une facilité de prêt créée en 1952 selon laquelle un pays membre peut utiliser les ressources du FMI jusqu’à concurrence d’un montant spécifié pour surmonter des difficultés de balance des paiements à court terme ou de nature conjoncturelle. Les versements se font normalement par tranches à intervalles trimestriels, sous réserve que le pays satisfasse à des critères de réalisation, par exemple qu’il atteigne les objectifs monétaires et budgétaires fixés. Ces critères permettent à la fois au pays membre et au FMI d’évaluer les progrès accomplis par le pays dans l’application des politiques et peuvent signaler la nécessité de recourir à d’autres mesures correctives. Les accords de confirmation portent en général sur une période de un à deux ans (mais peuvent être prorogés et durer jusqu’à trois ans). Les remboursements se font sur une période de 3 ans et 3 mois à cinq ans. La période de remboursement normale est ramenée à 2 1/4 - 4 ans si la position extérieure du pays lui permet un remboursement anticipé de sa dette. [14] Voir : http://www.jubileobolivia.org/. [15] La Bolivie a une dette de 1, 6 milliards, soit 32% de sa dette publique externe, envers la BID. [16] La Bolivie a payé au titre de service de la dette 319,7 millions de dollars en 2000, 268,3 en 2001, 260,5 en 2002, 274,9 en 2003 et 277 en 2004. [17] Selon la Fundación Jubileo, la Bolivie a remboursé à la Corporation andine de développement 174 millions de dollars en 2005, c’est-à-dire presque 70 millions de plus qu’en 2004. [18] Le gouvernement bolivien a fait savoir qu’il ne signera pas d’accord avec le FMI. L’accord stand by conclu en mars 2003 entre le gouvernement de Gonzalo Sanchez de Lozada et l’institution de Bretton Woods est arrivé à son terme le 30 mars dernier. [19] Voir à ce sujet Eric Toussaint, Les crises de la dette extérieure d’Amérique latine au XIXe & XXe siècle, www.cadtm.org, mai 2003. Source : Les autres voix de la planète, trimestriel du CADTM, n°31, juin 2006. URL: http://www.cadtm.org