1. Antecedentes: Evolución del Concepto de Seguridad[1]

El término seguridad tiene en sí mismo dificultad de definición, por su versatilidad y por la dinámica evolución de los sistemas sociales en el cual surge y se desarrolla. La seguridad tiene dos componentes: la identificación de amenazas, vulnerabilidades y riesgos, y lo relacionado a como prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos.

El riesgo se define como el daño o pérdida que pudiera causar un particular evento y está en función de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la sociedad en un momento determinado. Esta vulnerabilidad puede disminuir si el Estado posee determinadas capacidades para enfrentarla.

De esta cuenta, el riesgo es igual a la intensidad de la amenaza en función de la vulnerabilidad, la cual podría variar si existen capacidades estatales o locales para contrarrestarla.

RIESGO = INTENSIDAD DE LA AMENAZA X	VULNERABILIDAD
	CAPACIDADES

La evolución del concepto de seguridad, en especial del siglo XIX al siglo XX, presenta un gran dinamismo. La transición del Estado-Nación, las dos Guerras Mundiales, la Guerra Fría y la Pos Guerra Fría, se conforman en una ruta teórica y práctica que como escenario de fondo fue dando contenidos al concepto de seguridad. En este proceso, el término enfrentará una profunda transición.

Se establece una agenda “estrecha” con un alto énfasis en el carácter autoritario y militarista, en especial para los Estados latinoamericanos, a través de la Doctrina de Seguridad Nacional, impulsada por Estados Unidos.

La implementación de esta doctrina permeó los sistemas políticos de numerosos países y tuvo graves y profundas consecuencias. La Doctrina de Seguridad Nacional contenía categorías conceptuales con una visión estatocentrista, dando a las fuerzas armadas un papel preponderante.

La creación del “enemigo interno”, definido como todo elemento que atentara contra el “orden político del Estado”, justificó el uso de todos los recursos a su alcance. Para Guatemala, la implementación de esta doctrina tuvo un alto costo, no sólo en vidas sino también en la destrucción de la organización societaria, ya que minó toda posibilidad de expresión en un marco democrático, se militarizaron las estructuras de poder político y la sociedad civil se replegó de las funciones estructurales que le son naturalmente asignadas en un Estado de Derecho.

El fin de la Guerra Fría y la transición del autoritarismo a la democracia suponen una nueva modificación, la formulación de agendas de seguridad “ampliadas”, y con ello, el concepto de seguridad retoma la intención de centrar su objeto de interés en la colectividad, cuya esencia es el ser humano. Se hace necesario, entonces, superar los marcos doctrinarios de la Doctrina de Seguridad Nacional, con la consecuente reformulación conceptual, como es el caso de Guatemala.

El tradicional enfoque estatocéntrico, en el que concepto de seguridad de refiere a la protección de la soberanía y el territorio de un Estado ante amenazas externas e internas, se supera por una nueva concepción de la seguridad, que por el contrario coloca al ser humano como sujeto principal.

2. Marco Conceptual

Seguridad: es la capacidad de dar respuesta efectiva a riesgos, amenazas o vulnerabilidades, y de prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. La seguridad es una condición de carácter aspiracional que identifica una situación de ausencia o disminución de riesgos para un determinado entorno social y natural.

Seguridad Democrática: indica la condición de bienestar que se genera por la acción de desarrollo que promueve el Estado y la definición de políticas de desarrollo cuyas medidas específicas están destinadas a procurar la condición de bienestar.

Una condición de seguridad se da cuando la existencia de riesgos o amenazas al bienestar son establecidas, neutralizadas o contrarrestadas mediante la acción de las políticas del Estado en materia de seguridad. Al contrario, una condición de inseguridad destaca la existencia de riesgos y amenazas contra los que no se dispone de medidas efectivas para contrarrestarlos.

Sin embargo, no todo interés nacional involucra problemas de seguridad. Es necesario, entonces, tener una muy clara distinción entre la problemática de desarrollo y la de seguridad propiamente dicha, así como los intereses de la nación en ambos ámbitos.[2]

Las fuentes conceptuales que hacen referencia a este enfoque se vinculan en términos de la conceptualización de la seguridad humana o seguridad democrática como eje de la seguridad del Estado, como son:

Ø      La Constitución Política de la República de Guatemala[3].

Ø      El Tratado Marco de Seguridad Democrática, que recoge el concepto de “seguridad democrática”[4].

Ø      El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática[5].

Ø      El concepto de “seguridad humana”, acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), desde 1993[6].

Guatemala ha comenzado un proceso hacia un concepto amplio de seguridad que incorpora en su agenda una serie de elementos de riesgo que pudieran afectar las condiciones de bienestar económico, político y social de la sociedad, superando mediante esta reformulación las interpretaciones estatocéntricas, para establecer que el bien a defender por la acción de seguridad del Estado es, prioritariamente, la persona humana.

Una de las características centrales del debate actual acerca del concepto de seguridad ha sido la falta de claridad conceptual, producto del surgimiento de nuevos retos, o la inclusion de temáticas no tradicionales en la agenda. Es decir, las agendas de seguridad y desarrollo se relacionan de tal manera que pueden llevar a confusiones y decisiones equivocadas. En este sentido, es necesario separar las agendas de desarrollo y de seguridad, así como la institucionalidad y operativización de la agenda de seguridad. De lo contrario se corre el riesgo de “seguritizar” los problemas del desarrollo.

El riesgo de no delimitar el ámbito de las políticas de seguridad y desarrollo, es decir, asignar al desarrollo las características de situación de excepción implícitas en toda emergencia, implicaría la inconveniencia de situar amplios temas de la agenda pública en los ámbitos de la excepcionalidad. Si esto sucede, al considerar toda situación de vulnerabilidad de la población como una amenaza, el efecto de priorización de las políticas de Estado se perdería, ya que, si todo fuera urgente, nada lo sería y el efecto de la agenda de seguridad como mecanismo para la movilización extraordinaria de recursos sería nulo.

También, se estaría ubicando en un contexto muy cercano al que sirvió como base para los regímenes autoritarios, ya que se convierte a la seguridad en algo similar a la meta suprema del Estado, es decir, en la parte central a la que habría que subordinar cualquier acción estatal, aunque eso implicara priorizar intereses del Estado contrapuestos a los intereses de seguridad de la población en su conjunto.

Lo anterior obliga a una reconceptualización en lo que se refiere al diseño de políticas y de una agenda acorde. En este sentido, la capacidad de diseñar escenarios futuros en términos de identificar amenazas, riesgos y oportunidades bajo una visión estratégica, se constituyen en elementos de la gestión pública.

Claro está que cada país debe generar políticas y agendas propias, según sus características, las cuales deben ser coherentes con sus intereses nacionales y los recursos existentes, bajo el criterio de la consolidación democrática y del Estado de Derecho. Guatemala no escapa a estas consideraciones.

3. La Nueva Agenda de Seguridad Mundial: “La Guerra contra el Terrorismo”

La primera consecuencia es la modificación de la ecuación libertad/seguridad, nuevamente se establece, a partir del 11 de septiembre de 2001, que la libertad sólo es posible si hay determinadas condiciones asociadas a un “frente único” contra el terrorismo, ésta es la nueva lógica que impone Estados Unidos al mundo.

Esto renueva la Doctrina de Seguridad Nacional y establece un nuevo pretexto de intervención militar mundial y de dominación, ya que esta amenaza está sobredimensionada al interés de la potencia mundial hegemónica.

Este cambio, es obvio, tiene implicaciones concretas que se expresan en las estrategias de Estados Unidos y del resto de los países, porque la estrategia antiterrorista influye de forma contundente en las relaciones internacionales, al exigir un determinado comportamiento en las políticas exterior e interna de cada Estado.

El terrorismo no es una amenaza a la seguridad de América Latina y se ha convertido en motivo de disenso con Estados Unidos. El riesgo, por supuesto, es que el disenso prevalezca y entonces al final se impongan la agenda y prioridades del país más poderoso[7].

Otro disenso comienza en el concepto mismo de terrorismo.

Todo acto terrorista es necesariamente un acto de violencia, pero no toda violencia tiene carácter de terrorista. Estados Unidos no puede ser el único en decidir de manera omnipotente qué es terrorismo y qué no es, porque es deber de toda la sociedad internacional.

El terrorismo es una herramienta, no un actor para Estados Unidos[8]. Efectivamente, se está utilizando el concepto de terrorismo como una forma de política hegemónica, que cataloga enemigos y se utiliza contra movimientos opositores políticos u opositores a las políticas de Estados Unidos.

Estados Unidos intenta forjar instituciones militares dependientes en las diferentes naciones latinoamericanas, para garantizar su seguridad y velar por sus intereses. Las fuerzas armadas son entonces impulsadas a realizar ejercicios u operaciones militares de entrenamiento bajo la dirección del Comando Sur de Estados Unidos, con el interés de mantener la apariencia de una lucha conjunta contra el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado y ahora, las pandillas juveniles.

Según un informe de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (Wola)[9], de diciembre de 2005, el Departamento de Defensa de Estados Unidos tiene cada vez más control sobre los programas de capacitación para militares extranjeros, los cuales estaban antes bajo la supervisión exclusiva del Departamento de Estado, reduciendo así el control legislativo y distorsionando la relación entre los objetivos de asistencia militar y los objetivos generales de política exterior. En Centroamérica, el gobierno de Estados Unidos está alentando la intervención de las fuerzas militares en nuevas misiones, como parte de una reestructuración regional de los roles militares, en respuesta a las llamadas amenazas “emergentes”.

4. Departamento de Defensa: Nuevo Programa contra el Terrorismo

En enero de 2002, después de los ataques del 11 de septiembre de 2001, el Congreso asigno 17.9 millones de dólares al proyecto de Ley de Asignación de Fondos a la Defensa Nacional para 2002, permitiendo así al Pentágono lanzar una iniciativa de defensa regional llamada Programa de Becas para Estudios Antiterroristas. Esta iniciativa resultó ser una de las fuentes más importantes de fondos para capacitación de todo el mundo.

Ese programa pasa a ser permanente cuando el Congreso lo incluyó en la Ley de Autorización de la Defensa Nacional de 2004 (Ley Pública 108-136) y es supervisado por el Subsecretaria de Defensa para Operativos Especiales y Conflictos de Baja Intensidad.

El Programa de Becas para Estudios Antiterroristas se convirtió en 2004, para las fuerzas armadas latinoamericanas, en la cuarta fuente más importante de fondos estadounidenses para capacitación. En consecuencia, el presupuesto de Defensa financió el 57% de la capacitación para latinoamericanos pagada por Estados Unidos.

El documento de Wola[10] agrega que, aunque la justificación del Programa de Becas para Estudios Antiterroristas es la capacitación en la lucha contra el terrorismo tras los ataques del 11 de septiembre, es cada vez más difícil distinguirlo del programa de Educación y Entrenamiento Militar Internacional (IMET), que constituye el principal programa de capacitación militar que administra el Departamento de Estado.

En un documento de instrucción para la política del Departamento de Defensa de 2003 se explica que “debe considerarse que el programa de Becas para Estudios Antiterroristas brinda la totalidad de instrucción y capacitación no letal”. Sin embargo, en 2004 se incorporó la capacitación letal.

Al igual que otros programas del presupuesto de Defensa, la elevación del Programa de Becas para Estudios Antiterroristas disminuye la participación del Departamento de Estado en actividades de capacitación, resta relevancia a las condiciones de derechos humanos y democracia de la Ley de Asistencia Extranjera y disminuye la supervisión de las comisiones legislativas.

Sumado a todo lo anterior, se ha producido un estancamiento de la asistencia económica a la región, debido al predominio militar. Desde 2003, las cifras de asistencia económica y social son apenas superiores a los programas de transferencias de armas y capacitación militar.

Una tendencia que sigue observándose es la preponderancia de la guerra contra las drogas como misión de la capacitación. Es de resaltar que gran parte de ella se imparte a efectivos colombianos, y desde 2002 toda la asistencia antidrogas puede utilizarse en la lucha contra las guerrillas y grupos paramilitares. Es evidente, entonces, el predominio militar a través del conocido “Plan Colombia”[11].

De todas las regiones del mundo, América Latina sigue siendo la principal receptora de capacitación militar estadounidense.

5. La “Securitización” de los Problemas Sociales y Políticos

Algunos gobiernos latinoamericanos se han esforzado por separar y diferenciar las funciones militares de las policiales. Sin embargo, en al actualidad dicha división parece no estar tan clara. Una causa que ha llevado a la confusión de las funciones militares y policiales es la doctrina de “seguridad multidimensional” de la Organización de Estados Americanos (OEA)[12], emitida en octubre de 2003, la cual establece lo siguiente:

“Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales”.

Si bien ampliar el concepto de seguridad es positivo, también puede ser utilizado para justificar respuestas militares a males sociales. Lo anterior deja un vacío acerca de cuáles serían las instituciones encargadas de combatir las nuevas amenazas que enfrenta la seguridad. En este sentido, militares y civiles, tanto de Estados Unidos como de América Latina, están definiendo una lista de las amenazas actuales:

Ø      Pandillas juveniles.

Ø      Crimen organizado.

Ø      Migración Ilegal.

Ø      Catástrofes naturales.

Ø      Narcotráfico.

La pregunta que cabe hacerse es si éstas son las reales amenazas a los países de Centroamérica o si son consecuencias de otros problemas no resueltos. El otro punto de importancia es determinar cuáles serían las instituciones encargadas de prevenir y erradicar esos males. De lo que estamos seguros es que no son problemas de índole militar, por lo tanto, no se necesita de soluciones militares.

Sin embargo, en el caso de la violencia de las pandillas juveniles[13] en América Central, y particularmente en Guatemala, varios gobiernos han respondido con políticas represivas, penalizando la adhesión a las pandillas, arrestando a jóvenes por el simple hecho de estar en la calle en grupos o tener un tatuaje. Se ha optado por llevar al ejército a las calles para que sus elementos patrullen junto a policías o lo hagan solos.

Lo cierto es que, si bien son problemas que puede enfrentar la región, ninguno de ellos justifica soluciones militares. Además, se agrega la amplia definición de “amenaza terrorista” por parte de Estados Unidos, lo que amplia aún más la expansión de los roles de los ejércitos.

El gobierno de Estados Unidos no está enviando un mensaje claro en el sentido que en América Latina debería haber una división de las funciones de las fuerzas armadas y la policía, tal como existe en ese país, con la “Ley Posse Comitatus”, que separa las funciones policiales de las militares. Estados Unidos debería, entonces, enfocar sus recursos en propiciar el éxito de las instituciones civiles y enviar el mensaje correcto de separar las funciones policiales de las militares.

6. Guatemala: La necesidad de definir una Agenda de Seguridad propia

Finalizada la guerra fría, el concepto de seguridad humana manejado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1993, cambia el énfasis que se hacía sobre la seguridad nacional hacia la seguridad de la gente; de una seguridad a través de armamentos a una seguridad sustentada en el desarrollo humano; de una seguridad territorial a una seguridad alimentaria, laboral y ambiental. El concepto de seguridad humana vincula el desarrollo humano con el ejercicio de los derechos humanos, el bienestar colectivo, la equidad y la sostenibilidad.

Entre 1995 y 1997, al convertir el Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica en ley de la República, se inició el tránsito hacia un nuevo marco conceptual, teórico y operativo que planteara una perspectiva de identificación, priorización, análisis y tratamiento de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades que enfrenta la Nación guatemalteca, radicalmente diferente a la lógica de la Doctrina de la Seguridad Nacional.

En el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, signado en 1996, se estableció que la seguridad es un concepto amplio que no se limita a la protección contra las amenazas armadas externas, a cargo del Ejército, o a la protección contra amenazas al orden público y la seguridad interna, a cargo de la Policía Nacional Civil. Se identifica como factores de riesgos y amenazas para la convivencia democrática, la paz social y el orden constitucional: los desequilibrios sociales y económicos, la pobreza y la pobreza extrema, la discriminación social y política y la corrupción, entre otros.

Sin embargo, después de lo acontecido el 11 de septiembre de 2001 en territorio norteamericano, las políticas de seguridad en el hemisferio se han focalizado en la guerra contra el terrorismo, en la “guerra del bien contra el mal”, cobrando especial importancia la propuesta de revitalizar los ladrillos básicos para la defensa del hemisferio: el TIAR, la Junta de Defensa Interamericana y el Comando Sur, y la recuperación del control sobre el Canal de Panamá, complementada por la intención de recuperar el elemento de seguridad hemisférica que se derivaba del ejercicio de una influencia modeladora en la educación y formación de los militares de nuestros vecinos hemisféricos.

Se ha identificado a un nuevo enemigo interno, para cuyo combate se precisa de medios militares, lo cual incidirá en la asignación de nuevos roles estratégicos para los ejércitos aliados a la cruzada contra el terrorismo, como antes lo fuera contra el comunismo[14].

Ante las anteriores circunstancias, hoy más que nunca es de vital importancia que Guatemala comience a diseñar su propia “Agenda de Seguridad”, de tal forma que identifique las verdaderas y reales amenazas, y, en consecuencia, de coincidir en los mecanismos nacionales y regionales para combatirlas. Esta debería ser la alternativa válida, ya que tener una agenda propia en materia de seguridad, apoyada por una parte significativa de los países del hemisferio, puede servir para negociar de cara a la agenda de Estados Unidos.

AGENDA: Mecanismo que regula la forma en que una comunidad establece sus relevancias temáticas. Lista de temas o problemas que se busca abordar y resolver.

7. Diseño de la Agenda de Seguridad[15]

Desde el marco analítico de la Seguridad Democrática se coloca a la sociedad como objeto y sujeto de la seguridad, por ello la definición de los asuntos de seguridad es el resultado de un complejo proceso en el que se examina la realidad y los objetivos que se tienen como Estado-Nación. Lo óptimo sería que en la política de seguridad del Estado se mantuviera reducido al mínimo posible el número de problemas que son atendidos desde la Agenda de Seguridad, así como el tiempo requerido para la atención de un problema emergente.

Las condiciones de seguridad de la sociedad están dadas por la capacidad del Estado para garantizar el cumplimiento de los intereses nacionales vinculados al bienestar de la población. Los problemas que se incluyen en la Agenda de Seguridad representan un obstáculo para el logro de los objetivos nacionales, y forman parte de aquellos temas excepcionales que se encuentran fuera de las políticas regulares de gobierno.

Para su identificación, es frecuente procurar el establecimiento de las amenazas que resultan del análisis de los escenarios nacional, regional e internacional. A ello se contrapone el análisis de las capacidades propias para enfrentar tales amenazas, dando la ecuación por resultado un nivel de riesgo relativo que comporta determinada amenaza.

Una Agenda de Seguridad debe ser:

Ø      Incluyente: Elaborada por el Estado, expertos y sociedad.

Ø      Representativa: Basada en una matriz que intenta expresar la legítima representación de los intereses de la mayoría.

Ø      Instrumento útil e importante para la toma de decisiones en el área de la seguridad.

Ø      Un sistema de alerta temprana de amenazas, problemas y debilidades.

Ø      Útil para facilitar la instrumentalización de la Seguridad Democrática.

Sin embargo, el gobierno de Óscar Berger lejos está de lo anterior, y, por el contrario, adopta la agenda de seguridad estadounidense, a través de la agenda que diseña el ejército, dejando de lado asuntos que son de real importancia:

Ø      Desarrollo social.

Ø      Gobernabilidad democrática.

Ø      Pobreza.

Ø      Corrupción.

Ø      Falta de representatividad de los partidos políticos.

Ø      Debilidad del Estado, etc.

Guatemala continúa incumpliendo con las reformas militares establecidas en los Acuerdos de Paz. De hecho, las reformas militares que se están realizando son un incumplimiento flagrante de los compromisos de la paz. En este sentido, cabe recordar la reciente contratación de 3,000 ex soldados para integrarlos a un programa de entrenamiento que en 45 días los convierte en una fuerza militar de “seguridad ciudadana” para patrullar en las calles, brindar seguridad en las zonas de la capital y ciudades del interior donde se registran los mayores niveles de delincuencia. Es una medida equivocada, que además no brinda resultados positivos, ya que los niveles de delincuencia y violencia no han disminuido.

La contratación de al menos 60 ex miembros del ejército en puestos de mando de la Policía Nacional Civil representa la militarización de esta institución y contraviene los Acuerdos de Paz, que con la entrada en vigencia de la Ley Marco de los Acuerdos de Paz adquirieron fuerza legal, por lo que su contravención por parte del mismo Estado es inaceptable. Con la incorporación de ex soldados a la PNC no sólo se militariza la seguridad ciudadana, sino que se asigna a ellos una misión para la que no han sido formados.

La debilidad de la PNC, sometida a un constante proceso de depuración, con falta de agentes para cubrir las demandas de la sociedad, genera la excusa para que los militares pasen a formar parte de sus filas.

El Ejército como institución parece estar buscando todavía su misión, su razón de ser y para ello intenta involucrarse en todo tipo de tareas: seguridad ciudadana, lucha contra el narcotráfico, guerra contra el terrorismo, que por otra parte Estados Unidos pretende imponer a la región.

8. Reflexiones finales

Ø      Se debe crear un marco legal funcional para que defina, desarrolle e integre la Agenda de Seguridad, en función de los intereses de la Nación. Esto deberán realizarlo las instituciones del Estado en consulta a la sociedad. Actualmente se reproduce la agenda de seguridad estadounidense a través de la agenda que reproduce el ejército.

Ø      La Agenda Nacional de Seguridad. La Agenda Nacional de Seguridad es el instrumento público que contempla los objetivos y la política en el ámbito de la seguridad nacional, establece su relevancia y prioridades y determina la forma y los instrumentos del Estado necesarios para garantizarla, la integra y aprueba la máxima autoridad política de decisión en materia de seguridad.

Ø      Es necesario separar las agendas de desarrollo y seguridad, así como la institucionalidad y operativización de la agenda de seguridad. De lo contrario se corre el riesgo de “seguritizar” la agenda del desarrollo.

Ø      El riesgo de no delimitar el ámbito de las politicas de seguridad y desarrollo. También se estaría dando una base para los regímenes autoritarios, ya que se convierte a la seguridad en algo similar a la meta suprema del Estado, es decir, en la parte central a la que habría que subordinar cualquier acción estatal, aunque eso implicara priorizar intereses del Estado contrapuestos a los intereses de seguridad de la población en su conjunto.

Ø      Ante la actual coyuntura existen peligros que con la llamada “Guerra contra el Terrorismo” se regrese al paradigma de la Doctrina de Seguridad Nacional, poniendo en peligro lo avanzado en el Proceso de Paz y en la construcción del modelo de Seguridad Democrática.

Ø      Por lo que es de vital importancia que Guatemala comience a diseñar su propia Agenda de Seguridad, de tal forma que identifique las verdaderas y reales amenazas, y en consecuencia, de coincidir en los mecanismos nacionales y regionales para combatirlas.

Ø      Una Agenda de Seguridad permite redefinir las prioridades de seguridad alrededor de las necesidades de los ciudadanos, en el contexto de los objetivos nacionales de desarrollo.

La formulación de la Agenda de Seguridad brinda una oportunidad de diálogo entre el gobierno, el sector seguridad y la sociedad, además brinda una agenda de acción clara de estrategias a mediano y largo plazo.

Centro de Estudios de Guatemala (CEG)

Julio de 2006

Centro de Estudios de Guatemala - CEG

10ª Calle A 6-26, zona 2, ciudadde Guatemala

Teléfono (502) 2254-0880. Fax (502) 2254-9007

ceg@ceg.org.gt . http://www.c.net.gt/ceg

---