Bicho de sete cabeças

Bruno Fonseca, et al.

16/04/2014

Opinión

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Depois de dois meses de tentativas, governo não explica divergência nos dados entre MEC e CGU sobre repasses da verba de educação nas cidades-sede da Copa; entenda os limites da transparência

Em janeiro, a Pública fez uma reportagem baseada em dados incompletos sobre repasses federais à educação nas 12 cidades-sede da Copa do Mundo. Foi um erro, já admitido em um editorial na época. Entre outras coisas, nosso infográfico comparava os valores dos financiamentos a estádios aos repasses federais em educação para cada cidade. Os valores tinham como base a Matriz de Responsabilidades do Ministério do Esporte e o Portal da Transparência, mantido pela Controladoria-Geral da União (CGU).

A reportagem foi prontamente rebatida pelo governo federal. Tanto o Ministério da Educação (MEC) como a CGU soltaram notas contestando os números. Ambos apontavam que o valor repassado era, na verdade, muito maior. O MEC publicou uma nota afirmando que o governo federal havia destinado R$ 49,4 bilhões à educação nas cidades-sede da Copa somente em 2013.

Já a CGU dizia haver verbas destinadas a educação que estavam em outras rubricas no Portal da Transparência e que deveriam ser levadas em conta – nossa reportagem somou apenas as contabilizadas sob a rubrica “Educação”. Uma verba importante, segundo a nota da CGU, seria, por exemplo, a do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que no site é tratada sob a rubrica “Encargos Especiais”.

Feito o pedido de desculpas no nosso site, nossa reportagem decidiu reparar o erro e esclarecer o valor real dos repasses federais para educação. Só não imaginávamos o emaranhado de complicações que viria a seguir.

Durante dois meses, nossos repórteres procuraram os dois órgãos federais, estudaram a legislação e conversaram com especialistas para chegar ao dado correto. Descobriram que não existe uma base de dados única, nem uma norma nacional de como contabilizar os repasses de verbas federais para educação. Os números, portanto, podem ser facilmente manipulados de acordo com as conveniências políticas do momento.

Acompanhe a saga da Pública em busca dos dados e entenda esse bicho de sete cabeças.

https://www.youtube.com/watch?v=z6j_b_sd0W0

Esconde-esconde

A primeira coisa que nossa equipe fez foi pedir ao MEC que enviasse um detalhamento dos dados citados na nota, isto é, que abrisse os números usados para chegar aos alegados R$ 49,4 bilhões em educação destinados às cidades-sede em 2013. O pedido foi pelo telefone no dia 13 de janeiro. Parecia simples. Afinal, bastava mostrar a soma que o MEC tinha feito para chegar ao valor publicado.

Nos dias que se seguiram, a reportagem ligou insistentemente para o ministério sem conseguir falar com ninguém. No quarto dia de tentativas, o MEC negou-se formalmente, por e-mail, a fornecer os dados completos: “As informações disponíveis foram as já mencionadas na nota em questão”. O Ministério da Educação afirmava categoricamente que só iria disponibilizar os números fechados, sem que pudéssemos avaliar os critérios adotados para fazer a conta. A reportagem ligou novamente para a assessoria e ouviu que só poderiam fornecer os dados pedidos se a “área técnica” consentisse em fazê-lo. Mas e se a área técnica se recusasse a fornecer quaisquer dados, ficaríamos à mercê disso?

Veio ao nosso socorro a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) que estabelece no seu artigo 5º que “é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”. Fizemos então um pedido ao MEC, usando a lei. No final do prazo de 20 dias, o MEC pediu mais dez de prorrogação. Mais uma vez, não nos restou outro jeito a não ser esperar. Mesmo assim seguimos ligando quase todos os dias para a assessoria, em busca das respostas.

No final de um mês, o MEC respondeu com um simples parágrafo – e nenhum dado: “Em atenção ao questionamento, esclarecemos que os valores mencionados referem-se aos seguintes recursos: Fundeb (complementação da União); Cota-Parte da União para o Salário-Educação; Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica; Livros e Materiais Didáticos e Pedagógicos para a Educação Básica; Infraestrutura e Manutenção da Educação Básica; Apoio ao Transporte Escolar na Educação Básica; Funcionamento, Manutenção, Expansão e Reestruturação da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica; Funcionamento, Manutenção, Expansão e Reestruturação das Universidades Federais; Funcionamento, Manutenção e Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais”.

Não forneceu, portanto, os números que usou para chegar aos valores totais de investimentos em educação, divulgados com alarde em janeiro.

Ao mesmo tempo em que tentávamos obter uma resposta do MEC, entramos em contato com uma assessora de imprensa da CGU que prometeu dar a resposta em cinco dias, na sexta-feira seguinte. Isso não foi cumprido. Na segunda-feira, a assessora era outra. O esconde-esconde se repetia.

Ligamos, ligamos, ligamos. Finalmente, onze dias depois do primeiro pedido, vieram algumas tabelas (baixe o material completo enviado pela CGU, referente a 2010, 2011, 2012 e 2013). Elas mostram que os números são bastante discrepantes daqueles que o MEC considera como repasses federais para educação.

A CGU esclareceu que contabilizou apenas os valores repassados pelo MEC às prefeituras das cidades-sede da Copa e entidades sem fins lucrativos. “É importante observar que esses valores são diferentes daqueles divulgados pelo MEC, por não incluírem as despesas executadas diretamente pelo governo federal (que lá estão incluídas)”, escreveu a assessoria por e-mail. Os dados também são diferentes daqueles que qualquer cidadão acessa no Portal da Transparência (da própria CGU), pois falam de valores empenhados.

Como assim?

O bê-á-bá

A educação é uma área especialmente difícil de monitorar, por se tratar de uma responsabilidade compartilhada da União, estados e municípios, cada qual com a sua participação (veja o que compete a quem no infográfico no final desta matéria). No nível federal há uma série de programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que podem ser contabilizados como gastos na área: Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE); Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE); Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo); Programa Um Computador por Aluno (Prouca); dentre vários outros. Há também repasses diretos que o MEC, via FNDE, disponibiliza para secretarias municipais e estaduais para comprar materiais para creches e escolas, adquirir livros didáticos ou custear reformas, por exemplo.

Existe ainda uma diferença entre os tipos de verba que constam dos dados. Há, por exemplo, as verbas empenhadas e executadas. Imagine que o governo federal tenha reservado no orçamento deste ano uma quantia para a construção de 20 creches, solicitada pela cidade de São Paulo pelo programa ProInfância. Essa verba é, então, empenhada. Ela fica disponível o ano todo, mas só será paga, ou seja, executada, à medida que o município fizer as creches. Se, por qualquer motivo, em vez de 20 forem erguidas apenas 12, São Paulo só receberá uma parte do total comprometido. Isso significa que, em muitos casos, o valor executado é menor do que o empenhado.

Assim, dependendo de quem estiver falando, pode ser mais interessante usar o valor maior (empenhado) ou o menor (executado). “A apresentação dos dados depende muito da metodologia que você usar. E essa metodologia é política, claro”, explica Cleomar Manhas, assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), organização que acompanha os gastos do orçamento público.

Definir o que é de fato dinheiro federal esbarra em outro problema. Embora o Ministério da Educação tenha o costume de incluir repasses constitucionais no total dos gastos (como fez no nosso caso), isso não está certo, de acordo com os especialistas. “São recursos federais apenas aqueles que, após serem arrecadados e repartidos pelas normas constitucionais, ficam disponíveis para uso pelo Executivo federal. Não é correto contabilizar como verbas federais para estados e municípios as transferências constitucionais, porque esses recursos não pertencem à União e devem ser transferidos aos demais entes. Da mesma forma, os 25% do ICMS devidos aos municípios não são contabilizados como verbas estaduais”, diz Luiz Araújo, especialista em políticas públicas em educação, ex-presidente do Inep e presidente do PSOL.

Tanto é assim que os repasses constitucionais não entram na conta dos 18% da arrecadação de impostos que, por lei, o governo federal tem de aplicar em educação. A União aplica seus recursos na manutenção de sua própria rede escolar (universidades e institutos tecnológicos) e em programas direcionados para as diversas etapas e modalidades da educação. Parte do dinheiro vai para estados e municípios. Existem dois tipos de transferências: diretas (para livros didáticos, alimentação escolar, transporte escolar e outras, que não dependem de convênios) e voluntárias (que dependem de convênios com outras entidades, como a construção de creches).

Nesse cenário, diferentes critérios podem levar a números completamente distintos em relação à distribuição de verbas para educação. Os dados da nota de resposta do MEC para a Pública e as tabelas obtidas por essa reportagem demonstram isso. Só em Cuiabá, por exemplo, o valor que o MEC diz que o governo destinou à cidade é 86% maior do que a tabela divulgada pela CGU. Sem os repasses constitucionais, a diferença é maior ainda.

Comparação entre dados do MEC e da CGU

Comparação entre dados do MEC e da CGU (sem repasses constitucionais)

Para o professor e também especialista em educação José Marcelino de Rezende Pinto, da Universidade de São Paulo (USP), a falta de transparência sobre gastos e verbas utilizadas é proposital, e ocorre desde a década de 1980. “Há a obrigação de se aplicar um mínimo em manutenção e desenvolvimento do ensino e existe uma má vontade quanto a isso. Criou-se uma tradição, na prestação de contas, por parte da União, de estados e de municípios, de procurar mascarar um pouco as despesas”, afirma. Segundo ele, usar artifícios para inflar os números serve para dificultar a fiscalização. Mesmo assim, relatórios dos Tribunais de Contas costumam denunciar esse tipo de manobra. Por isso, detalhar para onde vai a verba também é complicado. “Quanto mais você vai para o município, mais difícil fica. Eu, por exemplo, tendo a trabalhar com cenários nacionais”, diz.

Telefone sem fio

Dificuldade real, como descobrimos ao entrar em contato com as secretarias de Educação dos 11 estados cujas capitais receberão a Copa, mais o Distrito Federal. Pedimos para que informassem quanto da verba federal destinada à educação, repassada pela União aos governos estaduais e ao Distrito Federal, havia sido aplicada em educação básica em cada município-sede (uma parte do dinheiro usado em cada cidade chega por esse caminho).

Depois de dez dias de espera, nenhuma delas enviou os dados pedidos, apenas justificativas – diferentes. Das 12 secretarias, cinco informaram apenas o valor total dos repasses do governo federal ao governo estadual ou distrital (Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Paraná e Pernambuco), sem especificar quanto chegou à cidade-sede. Três secretarias – Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo – responderam que, como a solicitação tratava de recursos federais, o mais correto seria pedir os dados para o governo federal. “As assessorias de comunicação dos órgãos responsáveis pela educação no âmbito federal têm a real dimensão de tudo que é posto como investimento em educação e que foi encaminhado aos estados e municípios”, afirmou, em nota enviada por e-mail, a assessoria de imprensa da Secretaria de Educação de Minas Gerais.

Segundo a Secretaria de Educação do Mato Grosso, a divisão do estado em 12 regiões administrativas dificulta o levantamento do volume de recursos federais para Cuiabá. “A identificação de todos os investimentos com recursos federais na cidade depende de um minucioso trabalho de levantamento de dados e informações, bem como da consolidação e análise das mesmas. Desta forma precisamos, para garantir tais informações de forma fidedigna, de um prazo razoável de três meses”, explicou o órgão, por e-mail.

Procuramos, também, as secretarias da educação das cidades-sede da Copa. Poucas responderam de acordo com o pedido, e os dados eram absolutamente divergentes em relação aos declarados pelo governo federal.

“Os dados são mal agregados, as rubricas não são claramente apresentadas; os municípios não têm contas exclusivas para as diferentes fontes de receita da educação”, analisa Daniel Cara, coordenador da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, uma rede de mais de 200 entidades que atua para garantir o direito a uma educação pública, gratuita e de qualidade para todos no Brasil. “Não dá pra colocar mais recursos na área sem analisar criteriosamente a maneira como o gasto está sendo feito hoje. Eventualmente, várias redes públicas brasileiras teriam condição de pagar melhor os seus professores, mas como não tem essa transparência, a gente não consegue dimensionar o que tem sido feito em relação ao que poderia ser feito. Então a gente não consegue planejar o futuro.”

Quebra-cabeça

Para além da discrepância e resistência das assessorias em passar informações públicas, existem as bases de dados disponibilizadas na internet, como prevê a Lei de Acesso no artigo terceiro: “divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações”. Em tese, todas as informações sobre as despesas e repasses do governo federal estão disponíveis para consulta na internet.

Mas não é bem assim que funciona. Os dados muitas vezes aparecem em estado bruto, em uma linguagem técnica acessível somente para quem conhece a fundo o orçamento federal. Outras vezes, é preciso saber exatamente onde procurá-los. Mais complicado ainda é encontrar informações abrangentes e detalhadas, como repasses por cidade e por programa. Assim, se você quiser descobrir quanto o governo federal gasta em educação na sua cidade, o máximo que terá como resposta são dados incompletos ou difíceis de entender.

O Portal da Transparência deveria ser a página mais amigável e simples de usar. Afinal, seu objetivo principal é permitir que qualquer cidadão acompanhe e fiscalize as verbas federais repassadas a estados e municípios, como previsto na Lei de Acesso. Com as ferramentas disponíveis no site, é fácil fazer uma busca para descobrir as transferências de recursos para um estado ou cidade. Mas os resultados surgem discriminados de forma técnica, em uma tabela que inclui Função (a área orçamentária), Ação governamental (o nome do programa), Linguagem cidadã (nome amigável de uma iniciativa) e Total no ano (o quanto foi o gasto). A disposição das informações segue a lógica dos técnicos do orçamento, não a de torná-las mais acessíveis para o público.

Falta também uma preocupação em centralizar os gastos por tema. Assim, alguém poderia ver apenas quais foram as quantias destinadas para educação ou saúde, sem precisar navegar por todos os dados ou se preocupar com rubricas diferentes para gastos em uma mesma área – o que acontece, por exemplo, com o Fundeb, que está fora da rubrica “Educação”.

Informações um pouco mais detalhadas sobre repasses constitucionais e programas federais podem ser obtidas pelo site do FNDE, que traz links para páginas como a do Tesouro Nacional. Ali estão as transferências constitucionais para estados e municípios (ou seja, aquelas que são obrigatórias e previstas na constituição, não fruto de decisão de cada governo). Há outras bases de consulta na página, mas elas são voltadas para especialistas e gestores governamentais – e inacessíveis para o público.

Para Cleomar Manhas, do Inesc, a uniformização dos dados é essencial para a transparência pública. “As plataformas teriam que usar os mesmos critérios e disponibilizar as metodologias. Isso teria que ser acessível, transformado numa planilha manipulável. E aí você deixa claro nessas planilhas o que são gastos obrigatórios, repasses fundo a fundo. Se você deixa essa metodologia clara, fica fácil para quem vai acompanhar, fazer o controle social e entender quais são as suas opções, seus critérios”, afirma Cleomar.

Mesmo iniciativas alternativas criadas para facilitar o acompanhamento dos repasses do governo federal são de difícil acesso para quem não tem experiência com dados orçamentários. A mais conhecida delas é o Siga Brasil, um sistema do Senado que congrega pelo menos oito bases de dados constantemente atualizadas pelo governo. Informações orçamentárias e administrativas de cada ministério e empresa estatal estão disponíveis para consulta. A ferramenta é usada por assessores técnicos de políticos e, desde 2004, está disponível também para toda a população.

O Siga permite que você consulte as planilhas existentes, cruze dados, crie novas tabelas, gráficos, classificações e ainda torne a estética desse material mais atraente. As planilhas podem ser exportadas ou salvas no próprio sistema, usando um login de “usuário especialista”. Mas, no caso da nossa repórter, levou 6 dias para a Subsecretaria de Apoio Técnico do Senado mandar o login por e-mail. E esse não foi nem de longe o maior desafio que ela encarou.

Nossa repórter enfrenta o bicho-papão do Siga (por Giulia Afiune)

Entrei no Siga Brasil esperançosa de conseguir os dados exatos sobre verbas para educação. Mas a expectativa foi frustrada assim que a página carregou. À esquerda, uma longa lista de pastinhas com nomes indecifráveis como “PPA” e “Orçamento Fiscal e Seguridade – Execução”. Desconfiando da minha capacidade cognitiva, me perguntei: “Por onde começar?”

O próprio site oferece uma apostila de 112 páginas que ensina o passo a passo para mexer na ferramenta. Topei o desafio. Apesar de a apostila indicar o uso do Internet Explorer, o sistema funciona também no Firefox. Mas às vezes é preciso correr para fazer as consultas: a qualquer momento o sistema pode travar e é preciso começar tudo de novo.

Quando tentei descobrir quanto o Ministério da Educação repassa para cada cidade-sede da Copa, encontrei um documento confuso, com informações sem classificação clara, discriminando apenas os repasses gerais para prefeituras, programas de universidades federais e escolas municipais específicas. Não era possível saber que critério foi utilizado para agrupar esses dados, nem se eles correspondiam a todos os recursos enviados pelo MEC. Quando fui tentar fazer a pesquisa de novo: erro na página.

A apostila esclarece que você precisa saber e-x-a-t-a-m-e-n-t-e o que está procurando. Para encontrar e interpretar os dados é preciso entender como funciona o orçamento, quais são os programas existentes dentro de cada área e qual é a terminologia correspondente usada pelo Siga. Nada perto da “linguagem de fácil compreensão” garantida pela lei.

O site do Senado ainda tenta ajudar, disponibilizando uma seção de vídeos que explicam didaticamente como funciona o orçamento, e o do Inesc traz até um joguinho interativo. Mas nada disso é suficiente para facilitar o uso do Siga – que, no entanto, segue afirmando na sua apostila que o sistema “promoveu a transparência orçamentária e o controle social dos gastos públicos”.

Especialistas ouvidos pela Pública consideram urgente uma maior transparência nas contas da educação. Para Daniel Cara, sem saber os valores reais dos gastos é impossível melhorar a educação. Ou seja, a falta de transparência leva a um debate no escuro e revela a falta de compromisso com o que é público. “As prefeituras deveriam respeitar um formato unificado de termos e critérios. Separar: a conta do Fundeb, uma conta para os 5% que não são aplicados no Fundeb, uma conta para o resultado da aplicação financeira do Fundeb e uma conta para o Salário-Educação. Tornar públicos, em planilhas de Excel, o saldo, a movimentação dessas contas”, diz.

Moral da história

A Pública fez um guia básico sobre os repasses federais na educação. O infográfico foi produzido com a ajuda de Salomão Ximenes, da ONG Ação Educativa, de Daniel Cara, da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, e de José Marcelino de Rezende Pinto, da USP; também teve como fonte o livro Bicho de Sete Cabeças, de Madza Ednir e Marcos Bassi, lançado pela Ação Educativa em 2009. Navegue, explore e compartilhe!