Conforme había publicado en análisis anteriores (ver por ejemplo “El Gobierno de Guillermo Lasso ¿Crónica de un fracaso anunciado?” del 30 de mayo de 2021), y que el tiempo se ha encargado de corroborar en su pertinencia, el gobierno de Guillermo Lasso está atenazado por dos grandes fuerzas que lo condicionan y de las cuales no ha podido salir: de una parte la organización social que tiene en la organización indígena CONAIE su representación más importante y legítima; y, de otra, su débil posición en la Asamblea Nacional que nunca pudo ser resuelta. Lo paradójico y contradictorio es que, a pesar de tener un escenario tan poco favorable, el gobierno nunca dejó de pisar el acelerador para sus reformas económicas neoliberales.

En pocos meses, en efecto, emitió una serie de Decretos Ejecutivos que alteraban de forma trascendente varias políticas públicas, por ejemplo, la privatización de toda la industria hidrocarburífera, la adscripción al CIADI del Banco Mundial, la apertura para la minería a gran escala, el financiamiento del gasto corriente con ingresos no permanentes que está prohibido por la Constitución, etc.

El sustento social gracias el cual pudo avanzar tanto en tan poco tiempo estuvo en su exitosa campaña de vacunación que, en apenas semanas, logró avances sin precedentes y que redujo la mortalidad de la pandemia del Covid-19 por vez primera desde que esta empezó.

Nunca hubo una alianza de gobernabilidad con Pachakutik e Izquierda Democrática

Sin embargo, ¿cuáles son las condiciones de gobernabilidad que tiene el gobierno? Un primer análisis, y que partía de una interpretación apresurada de la alianza que se realizó entre el gobierno, el movimiento Pachakutik y la Izquierda Democrática para nombrar a las autoridades de la Asamblea Nacional, consideraba que con esta alianza circunstancial se podía dar al régimen la gobernabilidad que necesitaba. Para realizar esa alianza el gobierno, en efecto, tuvo que romper con los acuerdos previos a los que había llegado con el derechista partido socialcristiano y con el movimiento del ex presidente Rafael Correa, UNES.

No obstante, y como el tiempo habría de demostrarlo, se trató de una interpretación errónea sobre una alianza coyuntural que en absoluto significaba una alianza de gobernabilidad. Esto significaba que el gobierno siempre estuvo solo en la Asamblea Nacional y que, más allá de los asambleístas independientes que pudieron ser cooptados por el régimen, no tenía ninguna base sólida para garantizar su gobernabilidad, al menos en la Asamblea Nacional.

Esto suscita una inquietud y es tratar de discernir si el gobierno estaba consciente de sus propias debilidades en la Asamblea Nacional y saber cómo trató su superarlas. Pero la coyuntura política dio cuenta que el gobierno de Guillermo Lasso no realizó ninguna lectura política coherente sobre su debilidad dentro del sistema político, justo por ello se explican la serie consecutiva de errores políticos del régimen. Al no tener una idea clara de sus posibilidades y límites dentro del legislativo, era obvio que sus errores tenían que ser proporcionales a su falta de comprensión de su propio entorno.

El fracaso de la consulta popular como estrategia política

El régimen de Guillermo Lasso creyó que la popularidad y la credibilidad que había obtenido a partir del exitoso programa de vacunación, podía ser suficiente para darle el piso y sustento de gobernabilidad que necesitaba. Quizá en sus propios cálculos pensó que con esos niveles de legitimidad podía arrinconar a la Asamblea Nacional y obligarla a plegarse a su proyecto. Pensó también que con el apoyo de los grandes medios de comunicación, esa estrategia podía ser eficaz. Pero, en realidad, se trató tanto de ingenuidad, cuanto de desconocimiento quizá por la arrogancia de pensar que haber ganado el poder ejecutivo le podía dar patente de corso para imponer sus propias prescripciones al país y a la legislatura. El gobierno creyó en sus propios simulacros.

Es sobre esa estrategia que el gobierno apela a la consulta popular si no se aprobaban sus propuestas económicas, políticas y jurídicas. A través de este mecanismo de la consulta popular, el régimen podía orillar a la Asamblea Nacional a una posición defensiva. Le sirvió, para esta estrategia, la campaña de desprestigio contra la Asamblea Nacional realizada tanto por la gran prensa cuanto por sus propios alfiles dentro del sistema político.

Pequeños errores administrativos de la legislatura fueron amplificados y coparon el debate nacional como si fuesen cuestiones de trascendencia única. Los medios de comunicación, y los operadores políticos del gobierno en la Asamblea, en especial, el presidente de la Comisión de Fiscalización, habían creado un ambiente de tal tensión política que incluso podían llegar al escenario de nombrar nuevas autoridades para el legislativo.

La crisis carcelaria y el fracaso de la estrategia política del gobierno

Esta estrategia mediática y política fracasó de forma estruendosa por la crisis carcelaria que vivió el país justamente en esos momentos, a fines del mes de septiembre. Guayaquil, de la misma manera que sucedió en la crisis sanitaria del Covid-19, esta vez fue noticia mundial por el asesinato y tortura de más de cien personas privadas de libertad, en un ejercicio de sadismo y horror que sobrecogieron a la sociedad y al mundo.

Las masacres en las cárceles de Guayaquil daban cuenta que el gobierno no había podido resolver el tema de la crisis carcelaria y que su apuesta por la reducción del tamaño del Estado le pasaba factura desde uno de los sectores más críticos, como son las penitenciarías, y que habían sido sometidas al desmantelamiento de varios programas específicos para ese sector, así como a la reducción incluso del gasto en mantenimiento de las instalaciones penitenciarias en todo el país.

Si a eso se suma la forma-prisión desde la cual las autoridades judiciales del país piensan que se pueden resolver los conflictos sociales y jurídicos, se tiene un escenario complejo de hacinamiento, deterioro de servicios, falta de inversión en programas específicos, dotación de equipos y contratación de personal clave, entre otros.

El gobierno de Lasso se descuidó completamente de este sector tan importante, así como de otros, huelga decir, y se concentró en utilizar el exitoso proceso de vacunación contra el Covid-19 como su única baza política. Por ello, cuando estalló nuevamente la crisis carcelaria, el primer sorprendido con la noticia fue el propio gobierno que no atinó a dar una sola respuesta. Se quedó paralizado por sus propios errores y descuidos.

Al no tener capacidad de respuesta inmediata, la crisis carcelaria lo rebasó por los cuatro costados y puso un límite a su estrategia política de utilizar la credibilidad del proceso de vacunación. La sociedad se horrorizó por lo sucedido en las cárceles y fue testigo y víctima de cómo ese conflicto se derramaba por el tejido social. El ambiente de inseguridad se convirtió en una incertidumbre real para las personas que ahora tienen miedo incluso de transitar por cualquier calle. El Estado había fracasado en uno de sus temas más delicados y que tienen que ver con la seguridad ciudadana. La percepción de “Estado-fallido” es cada vez más persistente en los ciudadanos y no hay aún una sola política pública que pueda revertir esa percepción.

El fallido proyecto de ley económico urgente: “Creando Oportunidades”

En ese contexto, la campaña mediática contra la Asamblea nacional (el costo de las empanadas), mostró su ridiculez y mezquindad. Puso en su justa perspectiva los conflictos sociales de un país acosado por la crisis, el desempleo, la pobreza, la concentración del ingreso, la falta de oportunidades. No obstante, el gobierno no supo realizar una lectura de ese momento. En medio de la crisis carcelaria y apresurado por cumplir con sus obligaciones contraídas con el FMI, el gobierno se apresuró a enviar el proyecto de ley con el carácter de económico-urgente “Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal”, el 24 de septiembre de 2021.

De forma previa y apenas semanas antes, la Asamblea Nacional le había devuelto al gobierno, sin aprobar y con observaciones, la proforma presupuestaria para el año 2021 y también le había reclamado al Presidente Lasso por no haber presentado, conforme lo dictamina la Constitución y la ley, el Plan Nacional de Desarrollo, insumo básico para la construcción de la política fiscal y la programación presupuestaria para los próximos cuatro años.

Todas las señales, por lo tanto, dan cuenta de un gobierno inexperto, sin capacidad de lectura política de sus propias condiciones de gobernabilidad, y llevado al fanatismo por su propia ideología libertaria y neoliberal, sin considerar para nada los límites constitucionales, jurídicos, legales y políticos de su propio proyecto.

Esto puede avizorarse con el proyecto de ley económico urgente que el gobierno había sumarizado en la frase: “Creación de Oportunidades”. Se trataba de un proyecto de ley económico urgente que tenía que ser revisado, discutido y analizado por la Asamblea Nacional en un mes, caso contrario entraría en vigencia por el ministerio de ley. El proyecto de ley del gobierno constaba de cuatro libros normativos con 335 artículos, 11 Disposiciones Generales y 15 Disposiciones Transitorias.

En el primer libro el proyecto de ley intentaba crear un régimen laboral alternativo al vigente Código del Trabajo en el que, prácticamente, eliminaba todos los derechos laborales hasta ahora vigentes para instaurar un régimen de flexibilización laboral absoluta, en el cual el epítome se registraba en el artículo 75 del proyecto de reforma que establecía que en caso de despido intempestivo era el trabajador quien tenía que pagar una indemnización a sus patronos; en el segundo libro de las reformas se establecían contribuciones temporales a través de imposiciones tributarias básicamente a la clase media para obtener alrededor de 950 millones adicionales para el presupuesto del año 2022 (que no iban a ser utilizados como gasto corriente, sino que tenían como destino las reservas internacionales para garantizar flujos de capital a los bancos privados, hay que aclarar); en el tercer libro constaban normas para el régimen impositivo único y temporal para activos en el exterior, mientras que en el libro cuarto se contemplaban reformas a varios cuerpos legales, como por ejemplo reformas a la Ley Orgánica de Defensa del Artesano, al Código General de Procesos, a la Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos, a la Ley Orgánica para el Fomento Productivo, al Código Orgánico de la Economía Social de los Conocimientos, la Creatividad y la Innovación, a la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, a la Ley de Hidrocarburos, a la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Ley de Minería, a la Ley Orgánica de Agrodiversidad, Semillas y Fomento de la Agricultura Sustentable, a la Ley Orgánica de la Movilidad Humana, entre los 31 cuerpos legales que esta propuesta de ley intentaba cambiar. En todas ellas subyacía la desregulación pública y la transferencia de capacidades públicas hacia el sector privado.

El proyecto de ley económico urgente del régimen, a todas luces, entraba en contradicción directa con el artículo 136 de la Constitución que establece que los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia; la Constitución determina que si no se cumple con este requisito no podrá tramitarse ningún proyecto de ley; era obvio, entonces, que un proyecto de esas características no pase por los filtros constitucionales, jurídicos y procedimentales de la Asamblea Nacional.

A pesar de la enorme maquinaria mediática que trabajó a favor del régimen para crear el consenso sobre este proyecto de ley, el Consejo de Administración de la Legislatura, no pudo aprobar ese proyecto de ley para su trámite respectivo dentro de la Asamblea, porque no cumplía con los requisitos básicos de unidad y conexidad de materia, y tuvo que devolver el proyecto de ley al gobierno para que subsane los errores y, si cree conveniente, pueda volver a enviarlo.

Para el gobierno se trataba de una derrota en toda la línea porque había apostado los ejes gruesos de su proyecto de largo plazo en esta propuesta de ley. No había punto de retorno y, al mismo tiempo, se había desmoronado la estrategia de shock que hasta entonces había caracterizado a la política del régimen.

El gobierno no puede cumplir con los acuerdos con el FMI

Los principales partidos y movimientos políticos de la Asamblea, además, emitieron un mensaje específico en el cual le ratificaron al gobierno que no aprobarían ninguna reforma fiscal, tributaria, económica y, menos aún, laboral en contra de los derechos de los trabajadores y que castigaban a las clases medias. Su plan económico, por tanto, se quedaba sin piso en el legislativo.

A pesar que la crisis carcelaria desmoronaba poco a poco la legitimidad y credibilidad del régimen, el gobierno comenzó a pensar seriamente en la posibilidad de la consulta popular. Su lectura aún radicaba en los altos índices de popularidad y pensaba, otra vez ingenuamente, que ese ambiente podía darle el oxígeno político para aprobar sus reformas por la vía de la consulta. De esta manera, se imaginaba el régimen, podía retornar a la Asamblea Nacional con las reformas tributarias y fiscales, mientras que el grueso de las otras reformas se podían aprobar vía consulta.

Ahora bien, para el régimen era imprescindible aprobar las reformas fiscales y tributarias, así como las reformas laborales y a la seguridad social, porque ya se había comprometido con el FMI durante la segunda y tercera revisión al acuerdo de financiamiento extendido que el país tenía con esta institución desde septiembre del año 2020 y para un plazo de 27 meses, para hacerlo.

Con las revisiones al programa económico establecido con el FMI y con los compromisos asumidos por el gobierno de incrementar el ingreso fiscal y reducir aún más el gasto corriente y el gasto de inversión (el superávit fiscal que sería trasladado a las reservas internacionales), más las reformas de flexibilización laboral y la transición al sistema de cuentas individuales en la seguridad social, el gobierno esperaba que el FMI desembolse los recursos pendientes desde estas revisiones: 802 millones de dólares en octubre de 2021, más 700 millones a desembolsarse en diciembre de ese mismo año. Con esa liquidez, podía capear los últimos meses del 2021. Por tanto, es absolutamente impensable, para el régimen, incumplir con los compromisos asumidos con el FMI.

Es por eso que el gobierno no puede revisar el incremento del precio de los combustibles, como lo han pedido varias organizaciones sociales y gremiales, y tampoco puede evitar la reducción del tamaño del Estado y las reformas fiscales y tributarias, a pesar del alto costo político de mantener esas medidas. El régimen está dispuesto a inmolarse a incumplir con el FMI.

La devolución del proyecto de ley económica-urgente, empero, pone en cuenta regresiva al acuerdo con el FMI. Una suspensión o incumplimiento de ese acuerdo con el FMI se castiga directamente con el incremento del riesgo país, con la caída del precio de los bonos de deuda soberana en los mercados secundarios, con aumentos de las tasas de interés para la emisión de nuevos bonos y, a nivel interno, con más fugas de capital, que en el caso del Ecuador reducen la cantidad de moneda existente en virtud del esquema de dolarización de la economía y, en consecuencia, acentúan la crisis económica.

Los Pandora Papers y el fantasma de la destitución

Es en medio de este escenario que se producen dos hechos que afectan aún más al gobierno. El primero es la publicación de los denominados “Pandora Papers”, una investigación periodística en el cual están comprometidos más de 600 periodistas de investigación de todo el mundo y con la participación directa de los medios de comunicación más importantes del planeta. En estos Pandora Papers aparece involucrado directamente el Presidente Guillermo Lasso como poseedor de fondos fiduciarios y de inversión en diversos paraísos fiscales.

La ley ecuatoriana, producto de una consulta popular efectuada en el año 2017, prohíbe de manera terminante que los servidores públicos, y en especial las autoridades de elección popular y, evidentemente el Presidente de la república, tengan inversiones en paraísos fiscales, tanto ellos cuanto sus cónyuges e hijos dependientes.

La investigación del consorcio internacional de periodismo de investigación que publicó los Pandora-Papers, y que continúan la saga de los Panamá-Papers, demuestra que Guillermo Lasso y su familia directa efectivamente poseen inversiones en paraísos fiscales.

Al tenor de esta denuncia internacional, la Asamblea Nacional procedió a aprobar la investigación correspondiente para conocer los movimientos económicos y tributarios de Guillermo Lasso.

Ahora bien, una primera consecuencia de esta denuncia, es que deja sin piso a la propuesta tributaria contenida en el proyecto económico-urgente y que el gobierno pensaba enviar como reformas parciales a la Asamblea Nacional. En efecto, surge la duda sobre la ética y moral de la propuesta gubernamental: ¿tiene capacidad ética un Presidente de la república de proponer el pago de impuestos a sus ciudadanos, cuando la prensa mundial lo acusa de tener inversiones en paraísos fiscales para evitar pagar precisamente esos impuestos?

Para la ciudadanía, y para el sistema político, es difícil apoyar y suscribir cualquier propuesta de reforma fiscal y tributaria que provenga desde el Presidente Guillermo Lasso en especial luego del affaire de los Pandora Papers. Aparecerá como una propuesta falaz y con un costo político muy alto para quienes la aprueben y suscriban.

Sin temor a equivocarme, pero creo que las reformas fiscales y tributarias de Guillermo Lasso prácticamente no tienen posibilidad alguna de ser aprobadas por la Asamblea Nacional. Sin sustento ético y sin apoyo social, es difícil que la Asamblea lo haga.

El incumplimiento de los compromisos asumidos con el FMI, por tanto, es inevitable. La crisis de credibilidad de los mercados financieros internacionales con respecto al gobierno de Lasso también es ineluctable.

Ahora bien, este escenario pone la disputa del Ejecutivo con la Asamblea Nacional a otro nivel porque esta vez el gobierno pasa a la defensiva. Tiene que demostrar que las denuncias internacionales de los Pandora Papers no son relevantes ni lo afectan en absoluto porque el Presidente Lasso habría cumplido con la ley y no posee ninguna inversión en paraísos fiscales, ni en la banca off-shore. Empero, para alguien que proviene directamente desde uno de los bancos privados más importantes del país, el Banco de Guayaquil, y como su director y accionista principal, demostrar que no posee inversiones en banca off-shore se convierte en una tarea casi imposible.

De esta forma, el espacio político sobre el cual el régimen pensaba articular la consulta popular para aprobar las reformas negociadas con el FMI, prácticamente desaparece. No tiene ningún capital político para el proceso de consulta popular. Tiene que defenderse de las acusaciones de los Pandora Papers y tiene que enfrentar una amenaza que, hasta antes de esa denuncia internacional, no existía, la posibilidad de su enjuiciamiento político y eventual destitución por parte de la Asamblea Nacional.

Para los partidos y movimientos políticos más importantes de la Asamblea Nacional, los Pandora Papers son un regalo caído del cielo. Tienen un argumento potente para poner a la defensiva al régimen. Tienen en sus manos la posibilidad cierta de su eventual destitución por incumplimiento de disposiciones legales expresas con respecto a inversiones en bancas off-shore y la participación electoral. La Asamblea Nacional sabe que si tira de los hilos adecuados y sigue las pistas apropiadas, puede llegar a demostrar que, efectivamente, el Presidente incumplió con la ley. Así, el escenario no puede ser peor para Guillermo Lasso, y apenas a cinco meses de su posesión. El fantasma de su destitución cruza por los pasillos del palacio de gobierno.

La CONAIE prepara otro levantamiento

El otro hecho significativo es la ruptura de los diálogos con las organizaciones sociales, en especial, la CONAIE. En la reunión mantenida con las organizaciones indígenas el 4 de octubre de 2021, la CONAIE llevó a la mesa de diálogo con el gobierno su rechazo a la elevación continua de los combustibles producto de varios decretos ejecutivos al respecto y que fueron emitidos por el anterior gobierno, pero que forman parte de las negociaciones con el FMI.

Al no existir ningún acuerdo sobre este punto, los demás acuerdos (seis puntos en total y que comprendían, entre otros, una moratoria de un año para las obligaciones financieras de los pequeños productores agrícolas, el respeto a los derechos colectivos y el cese de actividades extractivas en territorios indígenas, etc.), tampoco tuvieron oportunidad de ser ni discutidos ni negociados.

El gobierno desperdició una circunstancia única por su tozudez de revisar una política condicionada por el FMI, aquella del incremento de los precios de los combustibles, y se abrió, de forma gratuita y en su peor momento, otro frente de batalla. La CONAIE, en efecto, y luego de la reunión con Guillermo Lasso anunció que se abría un proceso de consultas internas para ejercer el derecho a la resistencia, es decir, la movilización social.

Es realmente increíble la incapacidad del gobierno por comprender su propio tiempo político y sus propias condiciones de gobierno. Si durante el diálogo con la CONAIE el gobierno hubiese aceptado la propuesta de congelar el precio de los combustibles y apoyar una moratoria de pagos de un año al sistema financiero nacional de los pequeños productores agrícolas, habría desarmado un frente en el cual no tiene ninguna capacidad de generar contrapesos. Pero el gobierno creó un simulacro (que habían llegado a 11 puntos de acuerdo con el movimiento indígena), y se lo creyó. No hay acuerdo alguno con el movimiento indígena. El régimen no puede dar consistencia a sus propias ficciones porque daría cuenta que ha perdido incluso su sentido y su principio de realidad.

Ahora tiene que confrontar una dura batalla en la Asamblea Nacional que se encamina hacia su destitución, y tiene que hacer frente a una probable movilización nacional del movimiento indígena. Además necesita de capital político para aprobar su próxima proforma presupuestaria para el año 2022. ¿Cómo va a confrontar un escenario tan complicado?

Quizá sea un estudio de caso la forma por la cual el gobierno decidió no hacer política cuando más la necesitaba. Tal como ha procedido en estos primeros meses, su ingenuidad, su fanatismo, su arrogancia, y su incapacidad absoluta de comprender qué es la política y cómo hacerla, determinen su desenlace. El gobierno ha demostrado no tener ni la inteligencia, ni la habilidad política para enfrentar tanto a la Asamblea Nacional cuanto a los movimientos sociales, en especial al movimiento indígena. Así, todo apunta a confirmar la hipótesis que, tal como están las cosas, Guillermo Lasso no terminará el periodo al cual fue electo.