“La descentralización autoritaria es, a lo más, una desconcentración burocrática

que legitima la centralización autoritaria”

Eduardo Palma, sociólogo chileno.

La descentralización del Estado es un proceso eminentemente político; unos gobiernos la usan como estrategia para promover la privatización y achicar el Estado; otros para fortalecer los gobiernos e instancias regionales y locales con mayores recursos; pero también, para fortalecer organizaciones sociales de base comunitaria y pueblos autóctonos, otorgándoles derechos de propiedad sobre sus bienes, recursos naturales y poder de decisión para usarlos de la manera que convengan.

En el caso de los gobiernos con tendencia centralista y autoritaria como el de Honduras, la descentralización que se ejecuta no es más que una desconcentración administrativa que fortalece aún más el centralismo, por tanto, debilita el mismo proceso concebido como traslado de competencias, recursos y poder de un gobierno a otro, en este caso del gobierno central a gobiernos subnacionales y locales electos por el voto del pueblo.

En este marco, la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) a través de la Carrera de Desarrollo Local, celebró un “Foro-Debate sobre Descentralización en Honduras: Estado Actual y Desafíos Futuros”, que contó con la participación de la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON), instituciones del gobierno central, gobiernos locales, sector privado y agencias cooperantes.

Uno de los resultados del evento, lo fue la identificación de los principales desafíos de la descentralización de cara a las elecciones generales de noviembre de 2017, donde se elegirán autoridades nacionales y municipales para dirigir los destinos del país entre 2018-2021. Es un tema de agenda que amerita un tratamiento especial por los actores políticos y sociales, contando con orientaciones teóricas y metodológicas desde la Academia para evitar que se institucionalice la figura de la descentralización por decreto que tanto daño ha causado.

Curiosamente, el primer desafío identificado, es como romper el círculo autoritario y burocrático de la descentralización, donde las competencias, recursos y poder siguen concentrados en el gobierno central, específicamente en la presidencia de la Republica. El presidente Juan Orlando Hernández (JOH) fue inscrito como candidato del partido de gobierno para las elecciones de noviembre, aunque la reelección está prohibida en Honduras. Esta aspiración reeleccionista es lo que ha permitido concentrar los recursos y el poder, con lo cual se afecta el proceso descentralizador iniciado en un gobierno “cachureco” con el propósito de achicar el Estado y privatizar bienes, servicios y empresas públicas.

Una de las estrategias para romper el centralismo y hacer más visible un proceso de descentralización democrático, es la incidencia política a favor de este proceso. Se busca que los actores coloquen en la agenda pública el tema, definan estrategias para trasladar competencias, recursos y poder a los gobiernos locales, y generar un ambiente favorable con la celebración de eventos y campañas masivas de socialización de propuestas desde lo local.

A raíz de las expectativas positivas que generó este Foro-Debate en la sociedad hondureña, especialmente en aquellos actores (gobiernos locales, mancomunidades, ONGs, grupos comunitarios y ciertas agencias cooperantes), el gobierno de la Republica por medio del presidente Hernández ha iniciado de nuevo un conversatorio con dichos actores sobre el tema, destacando los logros obtenidos en salud e infraestructura, que son parte de la desconcentración administrativa del Estado al concentra poder y recursos para sus objetivos políticos.

Un segundo desafío, es la eliminación de la “broza” en las competencias privativas de los gobiernos locales, que no permite ejercerlas totalmente. Las llamadas competencias concurrentes han crecido en el país, afectándose a gobiernos locales e instituciones autónomas que tienen y ejercen la titularidad. La mayor parte de instituciones de gobierno central (léase: ministerios e institutos) e incluso ONGs, ejecutan competencias que corresponden por ley a gobiernos locales, con lo cual se debilitan las acciones de dichos gobiernos al cercenarse parte de los recursos que deben asignárseles. Al margen de la Ley de Descentralización que se espera sea aprobada por JOH en un acto político de la AMHON, se deben clasificar las competencias de cada gobierno, y especialmente aquellas susceptibles de ser trasladadas a los gobiernos locales. La experiencia ecuatoriana puede ser un referente importante, ya que identifica tipo de competencias que se deben trasladar y las que son esencialmente estratégicas y ejercidas por el gobierno central.

Un tercer desafío es desmitificar la figura de los alcaldes, como el principal actor local de la descentralización. Las alcaldías cuentan con la Corporación Municipal, donde están representados los partidos políticos en la figura de los regidores municipales, que tienen funciones establecidas en la Ley de Municipalidades. Una de estas funciones es la aprobación de planes de desarrollo municipal-territorial, presupuestos y agendas de desarrollo municipal y local. En general, gran parte de los alcaldes electos minimizan estas funciones, volviendo a los regidores figuras decorativas, en tanto ejercen mayor control sobre los recursos del municipio y actúan como los únicos gestores y voceros de las acciones a favor de su desarrollo.

La “preñez” de los alcaldes, o sea su crecimiento en recursos, funciones y unidades de apoyo, ha debilitado en vez de fortalecer al gobierno municipal, especialmente a las corporaciones municipales y las organizaciones comunitarias de base insertas (patronatos y juntas de agua) dentro de la estructura municipal, pero también a aquellas organizaciones sociales que deberían actuar como mecanismos de control social de la gestión municipal. A las funciones tradicionales de los alcaldes establecidas en la Ley de Municipalidades, se han agregado las generadas por demandas del gobierno sectorial-nacional (niñez, género, grupos vulnerables, migrantes, crédito, ambiente) y de organizaciones sociales (derechos humanos, participación ciudadana, auditoría social) que engordan la oficina del alcalde pero con poco impacto en el cumplimiento de los objetivos buscados, además de la ineficiencia administrativa y técnica.

Otro desafío tiene relación con el problema de aumento del número de municipios en las categorías C y D, después de más de 27 años de aprobarse la reforma institucional de Estado neoliberal, donde la descentralización es un instrumento de política pública. Se sabe que estos municipios son los de menor desarrollo, que además de los problemas de pobreza, desempleo, baja producción y pérdida de recursos naturales, enfrentan una raquítica base tributaria y la alta dependencia de los recursos del Estado. El compromiso de los actores de la descentralización es avanzar en el fortalecimiento y la transformación de estos municipios para que puedan ejercer las competencias trasladadas, pero también hacer un uso eficiente de los recursos captados, que deben canalizarle mayoritariamente a la inversión productiva y social.

El aumento sostenido en el monto de las transferencias municipales urge. Hubo un aumento progresivo por decreto después del Golpe de Estado (junio de 2009) del 7% a 13%, pero no se ha cumplido; fue con fines políticos. Conviene garantizar que las competencias trasladadas vayan acompañadas con los recursos financieros y que se reflejen anualmente en los presupuestos de cada municipalidad. Es común trasladar competencias sin recursos, lo que compromete los ya existentes a nivel local y debilita la capacidad de los gobiernos locales para cumplir con las demandas de inversión de la población. Estos aumentos en los montos de las transferencias deben blindarse, para que no se utilicen en financiar proyectos del gobierno central.

El fortalecimiento y desarrollo de la institucionalidad pública a favor de la descentralización es otro de los desafíos. En el marco del modelo neoliberal vigente, esta se ha debilitado, ya que tanto la Secretaria de Derechos Humanos, Gobernación, Justica y Descentralización (SDHGJD), como de las instancias de apoyo al proceso, caso de la Comisión Ejecutiva de la Descentralización (CEDE) y la Unidad Técnica de Descentralización (UTD), se han politizado y tienen poca funcionalidad y capacidad técnica. No existe en la actualidad, tal como sucede en Ecuador, una instancia que se encargue de coordinar el proceso y elaborar en forma participativa, desde la base social y política, un Plan de Descentralización donde se refleje cada año las competencias a trasladar y los recursos comprometidos. La AMHON ha vuelto dependiente de las políticas y dádivas del gobierno central, lo que, según algunos de sus miembros, debilita sus accionar y capacidad de incidencia técnica y política a favor de un proceso efectivo con objetivos y metas claras.

La AMHON y organizaciones de sociedad civil han mal visto la planificación regional, en el sentido que sus instrumentos debilitan el proceso de descentralización y la autonomía de los gobiernos locales. Se cuestionó que la Visión de País (2010-2038) y el Plan de Nación (2010-2022), con la creación de la Secretaria de Planificación, Comisionados Regionales, las oficinas de planificación regional y los planes de desarrollo regional, volvieron invisible el rol de los gobiernos locales, ya que estas instancias actuaban como parte de un gobierno regional (intermedio) en proceso de construcción, por tanto, había que denunciar esta práctica.

Lo cierto es que la planificación regional más bien fortalece a los gobiernos locales, al integrar las acciones de cada municipio en una visión de desarrollo de cada región, siendo los instrumentos de base los planes de desarrollo municipal con orientación territorial. Ello es más evidente cuando se trata de construir agendas de desarrollo económico local para una región, donde a los esfuerzos mancomunitarios se suman las asociaciones de productores, mi pymes, grupos ambientales, sector privado, banca, gremios, exportadores, defensores de derechos humanos, etc.

Hay que rescatar la visión del desarrollo regional, utilizando la descentralización territorial como instrumento de política pública.

Finalmente, ya es tiempo de pensar en un gobierno asociativo municipal, o sea en otorgarle mayor poder y recursos a las mancomunidades. La preñez de los alcaldes e involucramiento en actos de corrupción y narcotráfico, es un factor a favor. Pero además de ello, varias de las agencias internacionales que trabajan el tema del desarrollo local, están anuentes a apoyar esta iniciativa, ya que a través de las mancomunidades se posibilita ejecutar proyectos de mayor tamaño, ejercer un mejor control de los recursos asignados, es más efectiva la protección de los recursos naturales y fuentes de agua, y se abaratan los costos de las intervenciones.

Tegucigalpa, DC, 24 de abril de 2017

Javier Suazo, economista hondureño y docente de la Facultad de Ciencias Sociales de UNAH. El trabajo resume la participación del autor en el Foro “Estado Actual de la Descentralización: Desafíos Futuros, celebrado en la UNAH, el 4 de abril de 2017.