Brasil es un país profundamente marcado por las desigualdades sociales.  Según Oxfam Brasil (2018), seis brasileños tienen una riqueza equivalente a la de los 100 millones de personas más pobres del país, y el 5% más rico tiene la misma fracción de ingresos que el 95% restante.  Una mujer trabajadora que gane un salario mínimo mensual tardará 19 años en recibir el equivalente a lo que recibe una persona súper rica en un solo mes.^[1]

El enfoque intersectorial explica en gran medida el complejo panorama de las desigualdades en Brasil.  El concepto de intersectorialidad^[2] se refiere a las múltiples dimensiones de la vulnerabilidad, y permite comprender que los diversos tipos de discriminación no sólo se “suman”, sino que interactúan entre sí de manera que la exacerban.  Para dar un ejemplo de la doble discriminación que sufre una mujer negra: en el caso de la atención obstétrica, debido a las suposiciones culturales sobre las mujeres negras, las investigaciones demuestran que éstas esperan más tiempo para ser atendidas durante el parto, porque serían más “resistentes al dolor”^[3].  Esto significa que esas mujeres sufren violaciones de los derechos humanos porque son mujeres –ya que la violencia obstétrica alcanza al 25% de las mujeres en Brasil– y porque son negras, ya que el tipo de violencia que sufren se ve agravada por su racialización, y los médicos (en su mayoría hombres blancos) las atienden de manera diferente que a las mujeres blancas.

Así, junto a las desigualdades de clase y de género, el racismo estructural^[4], heredado del modelo colonial en el que se fundó Brasil, determina otras capas de reproducción sistémica de desigualdades y privilegios.  Los negros^[5], que en Brasil corresponden a poco más del 50% de la población total, representan el 75% en el grupo del 10% más pobre^[6]; los homicidios afectan más a esta población: proporcionalmente, mueren 158,9% más negros que blancos como víctimas de violencia letal^[7].  En el mercado laboral, las mujeres perciben salarios de 20% a 40% menor que los hombres; un trabajador negro recibe, en promedio, el 72,5% del ingreso de un blanco^[8].  Las mujeres están sub-representadas en el Congreso Nacional, son sólo el 15% de los parlamentarios.  En este mismo espacio, los negros son el 20% y las mujeres negras el 2,5%.  La tasa de feminicidio en Brasil es la quinta más alta del mundo^[9]: de 2004 a 2014, el feminicidio contra mujeres blancas disminuyó un 9,8%, y el de las mujeres negras aumentó un 54%.^[10]

El presupuesto público también expresa esta desigualdad intersectorial.  En cuanto a los impuestos, nuestro sistema fiscal produce y reproduce la discriminación de género y raza.  Un estudio del Instituto de Estudios Socioeconómicos - Inesc (2014) muestra que el 10% más pobre de la población, compuesto en su mayoría por negros y mujeres (68,06% y 54,34%, respectivamente) destina el 32% de los ingresos a los impuestos, mientras que el 10% más rico, en su mayoría blancos y hombres (83,72% y 62,05%, respectivamente) emplea el 21% de los ingresos en el pago de impuestos^[11].  Hasta 2014, el presupuesto para la promoción de la igualdad racial y las políticas para las mujeres representaban menos del 0,5% de los recursos para gastos discrecionales del Presupuesto General de la Unión (OGU).  Con la política de austeridad fiscal iniciada en 2015, el panorama se ha vuelto aún más dramático: sin una reforma fiscal que sea efectivamente progresiva e inclusiva, y con altos recortes para las políticas sociales, las mujeres, especialmente las mujeres negras, han visto sus derechos progresivamente violados.  Una reforma tributaria inclusiva debe considerar las desigualdades intersectoriales, es decir, la forma en que la clase, la raza y el género interactúan en la reproducción de las políticas tributarias que privilegian a ciertos grupos sociales, especialmente a los hombres blancos, y agobian a otros, especialmente a las mujeres negras.

Las mujeres en el presupuesto público

Las políticas públicas para las mujeres en Brasil son el resultado de conquistas históricas.  Ya en el período de transición de la dictadura a la democracia, en 1985, se creó el Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer.  Poco después, las mujeres participaron activamente en la Asamblea Nacional Constituyente, que dio lugar a la Constitución Federal de 1988, nuestra Constitución Ciudadana, en la que se instituye los derechos políticos y sociales de las mujeres.  El Estado comenzó a tener la obligación de constreñir la violencia intrafamiliar, sentando las bases para la creación de comisarías de policía para mujeres y, en 2006, se publicó la Ley Maria da Penha.^[12].

En 2003, se crea la Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres – SPM, con rango de ministerio y atribución para asesorar a la Presidencia de la República en la creación de programas dirigidos a las mujeres en diversos órganos, para implementar políticas en red para el enfrentamiento a la violencia doméstica, además de promover la cooperación internacional para la promoción de los derechos de las mujeres.  Este nuevo marco institucional ha permitido la asignación de recursos específicos para las mujeres, así como su seguimiento.  El Gráfico 1 presenta la evolución histórica de los presupuestos del principal programa presupuestario ejecutado por la SPM, en los Planes Plurianuales (PPA) 2012-2015 y 2016-2019.

Gráfico 1: Ejecución financiera del Programa 2016: Promoción de la autonomía y lucha contra la violencia, del periodo 2012 a 2019

Fuente: Siga Brasil.  *Valores en reales, corregidos por el IPCA en marzo de 2020.  Elaboración propia.

Como se puede ver en el Gráfico 1, hay una fuerte caída en la ejecución financiera del Programa 2016: Políticas para las Mujeres: promoción de la autonomía y lucha contra la violencia en los últimos cinco años: en 2014, los recursos ejecutados (Pagados y Restantes por Pagar) fueron del orden de 185 millones de reales; en 2019 esta cantidad se redujo a sólo 46 millones de reales, una reducción del 75% en términos reales.

En relación con los recursos pagados, la situación de esta política fue dramática.  En todos los años analizados, incluso con los recursos autorizados, poco se gastó efectivamente, como se muestra en el Gráfico 1.

Además de la continua pérdida de presupuesto, cabe destacar la dificultad de la SPM para gastar sus escasos recursos.  En los dos últimos PPA, en ninguno de los años la SPM ha logrado alcanzar el 50% de ejecución del recurso autorizado en el año presupuestario vigente.  Si consideramos los recursos Pagados + Restantes por Pagar, es decir, la suma de los recursos efectivamente pagados en el ejercicio presupuestario vigente y los recursos pagados con cargo a compromisos contractuales contraídos en años anteriores, la situación es un poco mejor, la ejecución promedio fue del 56%.

La dificultad para realizar el gasto puede estar relacionada con el hecho de que se trata de una nueva política pública, que depende de una red local para ser efectiva: es el compromiso de los estados y municipios de aplicar diversas políticas a través, por ejemplo, de acuerdos con el Gobierno Federal.

La Casa de la Mujer Brasileña

La Casa de la Mujer Brasileña fue concebida como un servicio público para acoger a mujeres en situaciones de violencia y alta vulnerabilidad, con servicios interdisciplinarios para la derivación de las víctimas.  Tuvo su primera asignación presupuestaria en 2014.  En 2015, el año de mayor volumen de recursos (alrededor de 100 millones de reales), desembolsó sólo 20 millones de reales, alrededor del 20% de los recursos, y ejecutó el 33% si consideramos lo pagado + restantes por pagar.  Desde la creación de esta acción, el gobierno prometió construir 27 casas, una en cada estado del país, pero hasta ahora, sólo se han construido 3 casas, en el Distrito Federal, Mato Grosso do Sul y Paraná.  En 2017, esta acción no tuvo recursos, en 2018 ejecutó cerca de R$ 1,5 millones, y en 2019, nuevamente, no ejecutó nada.  El Gráfico 2 muestra el presupuesto de esta acción desde su creación en 2014.

Gráfico 2 - Ejecución financiera de la Casa de la Mujer Brasileña, 2014 a 2019

Fuente: Siga Brasil, marzo de 2020.  *Valores en reales, corregidos por el IPCA.  Elaboración propia.

Ligue 180

El Ligue 180 (llama al 180) es una central telefónica que recibe llamadas de denuncia de violencia doméstica, y recibe en promedio 4 millones de llamadas al año.  La ejecución del presupuesto de este servicio siempre ha sido buena, incluso porque es un recurso ejecutado mediante un contrato con una empresa externa.  Sin embargo, en 2018 y 2019, esta acción no contaba con recursos autorizados.  El Gráfico 3 muestra la evolución de la ejecución financiera de esta acción desde 2013 hasta 2019.

Gráfico 3: Ejecución financiera de la Central de Llamadas para Mujeres - Ligue 180, 2013 a 2019

Fuente: Siga Brasil, marzo de 2020.  *Valores en reales, corregidos por el IPCA.  Elaboración propia.

Presupuesto e igualdad racial

En relación con los recursos autorizados para las poblaciones negra y quilombola, ya para 2015, los recortes presupuestarios que afectaron a la Secretaría de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial (SEPPIR) y al Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) fueron del 56,3% y 49,4%, respectivamente^[13].  Sin embargo, todavía era posible identificar la relación entre la política pública, la institucionalidad y el presupuesto, una tríada que se derrumbó en los años siguientes.

En 2016, comenzó el ataque institucional a los derechos de la población negra y quilombola, con la pérdida del estatus de ministerio de la SEPPIR.  Más tarde se creó el Ministerio de Derechos Humanos (MDH), que incorporó los programas de igualdad racial, de las mujeres y de la juventud.  Es en ese año que se aprueba la Enmienda Constitucional 95, conocida como la Ley del Techo de Gastos, que congela el gasto público no-financiero por 20 años.  En 2017, bajo la égida del CE 95, el recurso autorizado para el Programa 2034: el Programa de Lucha contra el Racismo y Promoción de la Igualdad Racial, se reduce en un 51% en relación con el año anterior, como puede verse en el Gráfico 4.

Si consideramos los dos últimos PPA, en términos reales, en 2019, el recurso de este programa representó sólo el 8% de los recursos autorizados en 2012, es decir, en ocho años, la reducción fue del 92%.  El Gráfico 4 presenta la evolución histórica y la incapacidad del Estado para desarrollar una política de igualdad racial que concretice, progresivamente, los derechos de la población negra.

Gráfico 4: Ejecución financiera del Programa de lucha contra el racismo y promoción de la igualdad racial, 2012-2019

Fuente: Siga Brasil.  *Valores en Reales, corregidos por IPCA.  Elaboración propia.

Consideraciones finales

Romper la lógica machista y racista de la sociedad brasileña es un desafío.  Un enfoque intersectorial permite visualizar otros factores que reproducen las desigualdades, lo que puede ayudar a los administradores para la formulación de políticas públicas y la asignación de recursos, pero también para el análisis del sistema tributario.  Hay varios impasses para las políticas públicas aún incipientes, que necesitan estructura, personal y recursos.  Además, se trata de políticas que mantienen el desafío permanente de capacitar a los administradores y a los propios beneficiarios, puesto que aún existe mucho desconocimiento sobre las desigualdades de género y el racismo institucional.

El escenario brasileño es grave: la construcción del nuevo Plan Plurianual (PPA) 2020-2023 ignoró el II Plan Nacional de Políticas para la Mujer (PNPM), construido a través de cuatro conferencias nacionales, con la participación de más de 2 mil mujeres en cada edición.  No se puede percibir las prioridades del II PNPM en el PPA 2020-2023, que tampoco presenta metas e indicadores para monitorear el cumplimiento de resultados.  En cuanto a la igualdad racial, el escenario es aún peor: el nuevo PPA 2020-2023 simplemente excluyó a las poblaciones negras y quilombolas, partiendo del concepto de igualdad sin considerar la diversidad del pueblo brasileño y los procesos históricos de violación de derechos que han impactado de manera diferenciada en los grupos sociales.

La Constitución Federal de 1988 y otros mecanismos jurídicos prevén la participación social y la transparencia pública como un derecho de la población.  Corresponderá a los movimientos de mujeres y de mujeres negras vigilar los recursos autorizados y defender sus derechos ante el Estado brasileño.

(Traducción ALAI).

- Carmela Zigoni es asesora política del Inesc.

- Nathalie Beghin es coordinadora de la Asesoría Política del Inesc.