En el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2019-2022[1] (agosto 2018) se señala que “la posición de la política tributaria en el corto plazo estará orientada a la adopción de medidas que permitan combatir la evasión y elusión de impuestos, tanto local como a través del extranjero”.  Un mes antes de la publicación de este documento, mediante Ley Nº 30823[2] el Congreso de la República delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria para modificar las normas del Impuesto a la Renta (IR), Impuesto General de la Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Código Tributario, entre otros.

Tanto para el MMM2019-2022, como la ley de delegación de facultades en temática tributaria, la preocupación se concentra en la disminución de los ingresos fiscales; y para enfrentarla el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) prioriza la evasión y la elusión, al considerar como causa principal de la disminución de los ingresos del gobierno general (IGG) el “mayor incumplimiento” de pago por IGV e IR (con -1.1%) desde 2014 al 2017.  (Ver Gráfico adjunto).  Sin embargo, también bajan los ingresos fiscales por “efectos de medidas tributarias”[3] (-0.7%) y “mayores devoluciones” (-0.6%), sumando ambos -1.3%.  Por otro lado, también erosiona la recaudación los beneficios tributarios a diversas sectores y actividades por un monto anual de US$ 5 mil millones (2.2% del PBI)[4] que es casi todo el presupuesto para salud del 2018.

1/ Considera el incumplimiento del IGV (de 28,6% el 2014 a 36,3% el 2017) y del IR de 3ra categoría (de 47,2% el 2014 a 51,6% el 2017). 2/ Recaudación del impuesto a la renta e IEM proveniente de minería e hidrocarburos. 3/ Incluye el efecto de los aplazamientos por FEN costero e IGV Justo.

Fuente: MMM 2019-2022. BCRP, Sunat, MEF. Pág. 78.

Decretos legislativos

Como se señala, la disminución de los IGG viene desde hace varios años.  Por tal motivo, en el año 2016 también se dieron facultades al poder Ejecutivo para legislar en materia tributaria (mediante Ley Nº 30506, promulgada el 09.10.2016) por lo cual se dieron 20 Decretos Legislativos (DL) vinculados a la tributación.  Los resultados en el año 2017 a la luz de la vigencia de estas normas no fueron los más óptimos, pues los ingresos tributarios del gobierno central se reducen en -1.3% a valores reales en relación al 2016[5], la recaudación total real cae -0.9%, el IR en -4.1%, el ISC en -7.7%, el régimen único simplificado en -26.3% mientras el IGV se eleva levemente en 0.7%.[6]  Dentro de los DL, con el fin de comenzar a adecuar la legislación tributaria peruana a los estándares y recomendaciones internacionales emitidos por la OCDE y por ende combatir la evasión y elusión, se estableció un régimen temporal de IR para repatriación e inversión de capitales de personas domiciliadas en el país, por lo cual se obtuvo durante su vigencia (a Diciembre 2017) el monto de US$ 305 millones[7].

Con la Ley Nº 30823, el actual gobierno peruano ha dado 101 DL, de los cuales 17 son de carácter tributario, que si bien se orientan a lo apuntado líneas arriba lo podemos agrupar en los siguientes aspectos:

1. Gestión administrativa, información y transparencia: Masificación del uso de comprobantes electrónicos lo cual ayudará a detectar oportunamente las inconsistencias, atipicidades, omisiones, entre otros, para mejorar el cumplimiento tributario (DL1370[8]).  Obligación de las personas jurídicas y/o entes jurídicos de informar la identidad de quién es la persona que está detrás de esa empresa o detrás de la empresa que es dueña de esa empresa para otorgar a las autoridades información precisa y actualizada, aun cuando se encuentre bajo un procedimiento o acuerdo de disolución, liquidación o quiebra (DL1372).  Regulación de la extinción de sociedades por prolongada inactividad previendo el fraude tributario y los delitos económicos para tener actualizado el Registro de Personas Jurídicas de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (DL1427).  Exige el suministro de información financiera de parte de las empresas del sistema financiero a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT, respetando los derechos y principios previstos en la Constitución, incluyendo el secreto bancario (DL1434).
2. Código Tributario (CT): Modifica el régimen de infracciones y sanciones vinculado a comprobantes de pago, libros y registros físicos y electrónicos (DL1420).  Incorporación en las infracciones y sanciones del CT a los Operadores de Servicios Electrónicos (DL1380).  Establecimiento de nuevos procedimientos tributarios en dirección de obtener eficiencia y fortalecer la gestión del Tribunal Fiscal (DL1421).  Da garantías a los contribuyentes en la aplicación de la Norma XVI del Título Preliminar del CT (norma antielusiva) y entrega herramientas a la administración tributaria para su implementación, entre las que se encuentra la creación de un Comité Revisor (DL1422).
3. Impuesto a la Renta y Precios de Transferencia: Establecen precisiones para la aplicación del IR cuando se realizan operaciones entre una empresa matriz y una subsidiaria determinando las condiciones y límites para la deducibilidad del gasto o costo por servicios en el ámbito de precios, mientras que en las operaciones con no domiciliados, los contribuyentes solo podrán deducir los gastos por sus operaciones con estas empresas, cuando estos sean pagados (DL1369).  Modifica el tratamiento sobre las operaciones de exportación o importación de bienes en cuanto a los precios de transferencia en los países o territorios de baja o nula imposición, asimismo establece la obligación de realizar pagos a cuenta por rentas de segunda categoría por la enajenación de valores no sujetos a retención y se deroga la deducción de gastos por intereses de créditos hipotecarios para primera vivienda (DL1381).  Otorga incentivos fiscales por el uso de Fondos de Inversión en Renta de Bienes Inmuebles (FIRBI) y Fideicomisos de Titulización para Inversión en Renta de Bienes Raíces (FIBRA) por lo que se han realizado precisiones tributarias a esos instrumentos financieros (DL1371).  Inafecta del IR a las rentas derivadas de las transferencias de los derechos de cobro que derivan de los contratos de asociaciones público privadas (DL1418).  Perfecciona el tratamiento aplicable a las rentas obtenidas por la enajenación indirecta de acciones o participaciones representativas del capital en el país y a las rentas de los establecimientos permanentes de cualquier naturaleza constituidas en el exterior, modifica el tratamiento del crédito directo e incorpora el crédito indirecto y modifica el tratamiento aplicable a la deducción de gastos por intereses para el IR de tercera categoría (DL1424).  Se establece una definición de devengo para efectos del IR a fin de otorgar seguridad jurídica (DL1425).
4. IGV e ISC: Cubren vacíos o falta de claridad en la ley del IGV para garantizar su correcta aplicación en la determinación y ámbito de aplicación de este impuesto y optimizar la operatividad de su pago, evitando el uso indebido del fondo de detracciones (DL1395).  Se simplifica la regulación, cobertura y acceso a los regímenes especiales de devolución del IGV sobre su recuperación anticipada y elimina sobrecostos en la provisión de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos por inversión pública o privada (DL1423).  Incorpora a los juegos de casino y máquinas tragamonedas dentro del ámbito del ISC por sus externalidades negativas (DL1419).

Nuevas propuestas legislativas

Después de finalizar la vigencia de la Ley Nº 30823 (16.09.2018), el MEF anunció el envío de nuevas propuestas al Congreso para avanzar en lo que ha denominado el proceso de “modernización del sistema tributario”.  Las proposiciones legislativas abordarían la simplificación de los regímenes del IR, la racionalización de los beneficios tributarios y sobre los ingresos de los gobiernos locales.  El Ministro de Economía ha descartado gravar a más sectores con el ISC o el aumento de tasas impositivas pues su plan es de medidas “más administrativas” y orientado a incrementar la eficiencia de la administración tributaria[9].  Esa negativa se dio debido a que el anterior titular del ministerio, simultáneamente al pedido de facultades, promulgó decretos supremos aumentando el ISC a vehículos nuevos y usados, bebidas azucaradas y tabaco, bebidas alcohólicas y combustibles, por lo cual generó que dentro de los límites de las facultades no se permitiera la modificación de tasas.  El MEF estima en aproximadamente US$2,000 millones el incremento de los IGG por las últimas medidas para los dos y tres años que equivale a casi 1.1% del PBI[10].

Una resumida mirada al llamado proceso de modernización del sistema tributaria peruano nos deja un balance de avances y la voluntad de retomar la iniciativa de enfrentar la evasión y elusión, pues no fue una buena señal postergar la implementación y luego suspender de manera indefinida la norma antielusiva del CT en el 2014, dispuesta por DL Nº 1112 (19.07.2012).  Los avances en la fiscalización, control y transparencia del sistema tributario van a requerir del fortalecimiento de la SUNAT en una coyuntura económica y política compleja del país, en donde trabajar por la integridad al interior de las instituciones se hace necesario.

La modernización tributaria no puede ser sólo administrativa, también debe implicar una reestructuración equitativa y mejora del rendimiento de los tributos para aumentar la recaudación pues aún los estimados de los ingresos fiscales y de la presión tributaria[11] no son suficientes para cubrir la prestación de servicios básicos de calidad por el Estado y la protección de derechos de los ciudadanos.  Más aún, todavía estaríamos por debajo del promedio de la misma América Latina y economías como las de la OCDE.

Carlos Arana B. es coordinador del Grupo de Presupuesto Público – Perú.