Perú

El ‘monstruo’ de la burocracia

Jorge Sotelo Salas

17/10/2016

Opinión

^-A ⁺A

“Es el negociazo. Yo tengo la gente que lo haga, tengo los pacientes (...) Esa es nuestra mina, no sabes la cantidad de plata que nos vamos a ganar”, son parte de las expresiones que el médico –qué ironía–Carlos Moreno Chacón, asesor en materia de Salud del Presidente Pedro Pablo Kuczynski, daba por teléfono a su interlocutor y que la prensa peruana ha puesto al descubierto la semana pasada, testimoniando que la corrupción dentro del aparato del estado no es un tema excepcional sino lo habitual en el usufructo de los recursos públicos del Estado.

A partir de este escándalo llamado ‘Carlos Moreno’ y otros más que la prensa de investigación con frecuencia registra, se me ocurrió reflexionar cuantitativamente sobre el tema de la burocracia en el Perú.

Reconozco que no domino el tema y varios autores en columnas periodísticas y blogs en este siglo virtual, periódicamente abordan el tema. Y a dos de ellos, vía Google y ‘al paso’, recurro para tener algo de ilustración.

Alfredo Bullard, abogado, columnista de importantes medios, refiriéndose a donde opera la burocracia, dice: ‘La telaraña es la economía, tejida hacendosamente por la actividad privada. Pero la tentación de aprovecharse del trabajo ajeno es inevitable. El Estado se convierte así en un parásito y en un promotor de parasitismo. A diferencia del “perro del hortelano”, este sí come, pero no deja comer’. ⁽¹⁾

No sé cuán ‘hacendosamente’ lo hace la actividad privada, pero lo cierto es que en esta telaraña de la economía, hay una simbiosis no de uno sino de dos parásitos, el del Estado (la burocracia) que vive de la empresa privada, y ésta, bajo el paraguas del libre mercado, como parásito vive de las riquezas y pobrezas que posee o dispone el país (recursos naturales y consumidores). En ambos casos, ‘sí comen’ y no dejan que otros coman.

Pero, bueno, no nos salgamos del intento de reflexión cuantitativa.

Para comenzar, no hay datos públicos –y creo que tampoco el ‘monstruo’ del Estado, lo sabe; mejor dicho, lo sabe pero no lo divulga por ‘transparencia’–.

Luis Grados, periodista, abogado y columnista, refiriéndose al número de empleados públicos burócratas en el Perú, escribe en el 2015, lo siguiente: ‘Nunca supimos, y hasta ahora no sabemos, el número exacto de trabajadores estatales. En los 80 la cifra se especulaba era de casi 500 mil, pero en la década del 90, en plena campaña electoral, Vargas Llosa señalaba que la cifra llegaba a los 800 mil. En el 2012, el entonces ministro de Trabajo, José Villena, señaló que podría ser un millón 300 mil en los gobiernos central y regionales… Luego se pregunta y responde: ¿Y los que trabajan en los municipios provinciales y distritales? Aunque usted no lo crea, no existe un registro completo de ellos. Más adelante Grados, agrega: ‘… Lo más conservadores llegan a estimar esa cifra en poco más de medio millón’. ⁽²⁾

En base a estas referencias escasas suplidas con la imaginación de contrabando mía, estimo que el ejército burocrático –funcionarios y empleados públicos– del Perú al 2016 es de dos millones de personas, 6% de la población del Perú, o mejor, 12,5% de la PEA Ocupada.

A partir de esta aproximación cuantitativa que tendrá un margen de error +-5%, fui en búsqueda del organigrama del Estado peruano ⁽³⁾, publicado por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y de ella extraigo los datos para armar la aproximación estadística del monstruo burocrático peruano.

El Cuadro 1, muestra el conjunto de entes o Direcciones del gobierno central (Poderes, Ministerios, Organismos, Programas, Empresas y Otros, todos en fondo verde) acompañados de dos columnas; en la primera, figura el número de entes multiplicado por el número de Autoridades/Jefes de cada uno; la segunda columna, es el total de Ejecutivos Nivel 1 (mayor jerarquía y con capacidad de decisión) y que para el caso del gobierno central suman la cantidad de 660 autoridades/jefes (Fila10).

En la fila 11, se consigna el número de gobiernos regionales (25), multiplicado por un promedio de 13 Ejecutivos Nivel 1 (Secretario General y Gerentes de área) lo que da un total de 325. Por último, en las filas 13 y 14 figuran los Municipios provinciales (196) multiplicados por un promedio de 8 Gerencias dando un total de 1568 ejecutivos, y los Municipios Distritales (1662) con un promedio de 5 Gerencias, arrojan un total de 5566 ejecutivos Nivel 1.

Cuadro 1. Perú: Aproximación al 'monstruo' del Estado, 2016
Aparato Estatal: Central, Regional y Municipal	N° Direcciones x N° de Ejecutivos	Total Ejecutivos Nivel 1
Gobierno Central (Poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial)	3 x 10	30
Ministerios (Agricultura, Educación, Interior, Defensa, Salud, Justicia, Economía…	18 x 5	90
Organismos Constitucionales Autónomos: JNE, ONPE, RENIEC, BCR..	10 x 4	40
Órganos Públicos Ejecutores: INDECI, INIA, SENAMHI, IPD, INPE, PROINVERSION…	37 x 4	148
Órganos Públicos Especiales: ANA, INEI, SUNAT, INDECOPI, INGEMMET, SUNARP	31 x 4	124
Programas: FONCODES, PENSION 65, QALI WARMA, FONCODES, AGRORURAL…	30 x 4	120
Empresas: AGROBANCO, SEDAPAL, B. DE LA NACION, SEAL, PETROPERU…	34 x 3	102
Otros: ESSALUD y SENCICO	2 x 3	6
Total Gobierno Central	165 x 4	660
Total Gobiernos Regionales (Secretaría General y Gerencias Regionales)	25 x 13	325
Municipios Provinciales (Gerencias)	196 X 8	1568
Municipios Distritales (Gerencias)	1662 x 5	8310
Elaboración propia

El Cuadro 2, es el resumen del cuadro anterior. La columna 2, indica que el Estado tiene en total 2,048 entes que son dirigidos por 10,863 ejecutivos Nivel 1 (col. 3). A estas, he agregado la columna N° de Asesores promedio para cada ente (cifras entre paréntesis), obteniendo la cifra total de 5,236 asesores en el Estado peruano. Sumados ambos, el total de funcionarios públicos o estrictamente la alta burocracia del Estado, será de 16,099. Para completar la data, la última columna precisa que el número global de servidores públicos es de 2 millones de los cuales, aproximadamente el 54% pertenecen al Gobierno Central, 19% a los Gobiernos Regionales y 27% a los Gobiernos Municipales.

La alta burocracia en los tres niveles, representaría sólo el 0,8% del total de servidores públicos, pero son los que deciden cómo administrar el aparato estatal.

Cuadro 2. Perú: Cifras totales del 'monstruo' del Estado, 2016
Entes del Estado / Totales	T. Direcciones	T. Ejec. Nivel 1	N° Asesores	T. Asesores	T. Servidores Pub.
Total Gobierno Central	165	660	( 8 )	1,320	1’075,000
Total Gobiernos Regionales	25	325	( 8 )	200	375,000
Total Gobiernos Municipales	1,858	9,878	( 2 )	3,716	550,000
T O T A L	2,048	10,863		5,236	2’000,000

De hecho las cifras son estimadas, por lo tanto, discutibles. Pero, cientos más o cientos menos, lo cierto es que en términos castrenses el ejército burocrático peruano, requiere de ‘altos mandos’ en la dirección del Estado Mayor (gobierno central), Divisiones (gobiernos regionales) y Brigadas (gobiernos municipales).

Dado que el tema ha partido del caso de ‘Carlos Moreno’, me referiré solo al ‘Estado Mayor’ del gobierno central cuyo jefe supremo es el Presidente, Pedro Pablo Kuczynski y cuyo número de ‘generales’ que debe disponer es de 660 más los 1,650 asesores lo que da una cifra entre ambos de 2,310 burócratas de plena confianza.

Si bien PPK, economista de profesión, conoce al ‘monstruo’ por dentro desde fines del siglo pasado ya sea como funcionario del BCR o Ministro en dos oportunidades, lo cierto es que su partido político, Peruanos Por el Kambio, se inscribió recién en octubre del 2014 (hace dos años) y su primera Asamblea Nacional Estatutaria se celebró en febrero del 2015, formalidades organizativas que debió afrontar en el primer año para en el segundo, meterse de cuerpo entero en la campaña electoral que luego de la primera vuelta (abril 2016) disputó la Presidencia en Junio (2016) obteniendo un triunfo ajustado sobre su rival Keiko Fujimori.

Obvio que el hoy Presidente contó con equipos de trabajo provenientes de su entorno amical y político liberal que le brindaron su asistencia y apoyo de recursos humanos, materiales y económicos, los que se hicieron acreedores al ‘derecho’ de ser llamados para formar este ‘Estado Mayor’ necesario para ejercer su mandato y aplicar en los cinco años el programa de gobierno prometido. Carlos Moreno y otros tantos ‘Carlos Moreno’ de seguro burlaron la frágil valla ética del Presidente sobre todo si venían respaldados de experiencias e influencias del entorno presidencial.

Sin embargo, aun elevando el rigor para evitar la filtración de personajes corruptos, me pregunto, ¿será posible para una organización política vertical construida en base a principios del libre mercado –el Estado debe jugar un rol subsidiario–, reducir el mal endémico de la corrupción del Perú? Y para no sesgar el comentario, ya que la corrupción es ambidextra, ¿un futuro gobierno de izquierda estaría en capacidad de ejercer el poder, libre de los tentáculos de la red de la ilegalidad que ha penetrado en casi todos los poros del Estado?

La carrera pública en el país se hace en base a influencias políticas, amicales y/o de retribución a interese particulares. No existe un centro de especialización como la varias veces citada Escuela Nacional de Administración, ÉNA, de Francia y tampoco, cuando en ejercicio de sus funciones, reciben capacitación especializada para su perfeccionamiento, por lo que su desempeño si bien puede tener una base académica universitaria para los niveles medios y altos, la fluidez de la gestión burocrática descansa en las normas que la orientan, pero sobre todo, en la experiencia de los ‘viejos’ burócratas de carrera que han perdurado gobierno tras gobierno no sólo por la aludida experiencia adquirida, sino y especialmente, porque las autoridades electas y ‘generales del Estado Mayor’ en su mayoría, no tienen la ‘sabiduría’ y el ‘know how’ de aquellos. Es más, estos últimos, los necesitan, son imprescindibles, y se fusionan ambos, siendo en la práctica el verdadero soporte burocrático de la gestión de los gobernantes.

Las inversiones públicas estimadas para estos cinco años de gobierno bordea la cifra de 60 mil millones de dólares y si a esta cifra pública le agregamos el doble en inversión privada, podríamos aventurar un monto de inversión global de 180 mil millones, o lo que es lo mismo, US$ 36 mil millones por año, que para las prácticas corruptas habituales a sólo un 10% de comisión –por contratos otorgados o trámites burocráticos–, representa un bocatto di cardinale de 3,6 mil millones anuales.

¿Que la cifra es exagerada? Alfonso Quiroz, historiador destacado y especializado en el tema a través de varias investigaciones, en su último libro, Historia de la corrupción en el Perú, concluye que entre un 30 a 40% de los gastos del Presupuesto, y de entre 3 y 4% del PBI, es el costo de la corrupción del país.⁽⁴⁾

Sólo el caso ‘Odebrecht’ durante los cinco años de gobierno del anterior presidente, Ollanta Humala, representó entre concesiones y obras con el Estado la cifra de 7,2 mil millones de dólares.⁽⁵⁾ Si a ese monto se agregan las inversiones productivas, de infraestructura más los desembolsos para los programas sociales, mantenimiento, reposición de equipos del Estado, etc., etc., se comprenderá porqué la corrupción como el cáncer se reproduce, invade y destruye todo propósito de su exterminio.

Un drama nacional como este, sólo tiene dos vías de solución: o es la cirugía de la pena capital al estilo de varios países asiáticos como Singapur, China o Indonesia, o, como los recientes descubrimientos de noveles investigadores de la salud, es la sanción legal y moral aunada a la movilización cívica de cerrar el paso a los partidos y candidatos que en su ADN tienen el estigma de la corrupción. No hay alternativa.

Notas:

Ilustración. ‘El monstruo de la burocracia’, óleo del autodidacta argentino, Horacio Bustos.