Después de la COP19 estamos avanzando aún a paso lento en la definición de acuerdos para cerrar la brecha de mitigación climática en el período pre-2020. Una evidencia de ello es que no vemos claridad en el cumplimiento de compromisos relacionados con el segundo período de compromisos del Protocolo de Kioto.
No existen claras señales para reducir la brecha de carbono y la ruta a una temperatura menor a 2°C no está siendo garantizada. Requerimos para ello mayor ambición en mitigación, pero también requerimos que se orienten en dos direcciones: una distribución equitativa del presupuesto de carbono disponible y medidas basadas en reglas estrictas para la mitigación. El último informe del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) nos da ya señales claras sobre el presupuesto de carbono máximo para no superar los 2°C.
Debemos empezar a discutir sobre cómo distribuir el presupuesto disponible conforme a criterios de responsabilidad histórica, población, pobreza, circunstancias nacionales, capacidades técnicas y tecnológicas. Por supuesto esto debe enmarcarse en el cambio de visiones y modelos de desarrollo orientándolos a la armonía con la naturaleza y al vivir bien. Una distribución semejante requiere decisiones multilaterales.
Por otra parte seguimos observando cierta reticencia en algunas delegaciones de países desarrollados a asumir la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) como la norma en función de la cual se deben construir las contribuciones de países desarrollados y de países en desarrollo, esto implica respetar y aplicar los principios y provisiones de la Convención.
La agenda de Bolivia
Bolivia definió una agenda compleja con temas centrales que se relacionan con mitigación, adaptación, financiamiento, transferencia de tecnología, consolidación del marco institucional construido para apoyar a países en desarrollo, establecimiento de un instrumento legal que garantice el cumplimiento de las obligaciones de países desarrollados en cuanto a la realización de acciones efectivas de reducción de emisiones con compromisos cuantificados, en fin.
Estos temas están relacionados con el objetivo de lograr soluciones estructurales y sostenibles a la crisis climática.
De manera resumida, los temas cruciales que se ha planteado Bolivia fueron los siguientes:
a) Avanzar en la construcción de una estructura y la definición del alcance del nuevo instrumento legal de cambio climático que regirá desde 2020 y deberá estar plenamente aprobado en 2015. Este instrumento debe ser integral y debe incorporar disposiciones específicas en cuanto al cumplimiento de la obligación de los países desarrollados de proveer recursos financieros y transferir tecnologías a los países en desarrollo para acciones de mitigación y adaptación.
b) Avanzar en la incorporación de una visión distinta de desarrollo que incorpore a la madre tierra, la armonía con la naturaleza y el vivir bien articulados al derecho al desarrollo y la equidad como principios junto a la llamada Responsabilidad Común pero Diferenciada. Es importante destacar que en la decisión aprobada en la COP18 en Qatar hemos logrado, por primera vez, incluir la mención a los conceptos/principios de Madre Tierra junto a equidad y derecho al desarrollo. Este logro como marco conceptual y principista está ya incluido en el documento final de la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio+20 realizada en 2012 en Brasil y en la introducción a las propuestas de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) del Grupo de Trabajo Abierto de NNUU sobre los ODS.
c) Garantizar la provisión de recursos financieros para el funcionamiento de la institucionalidad de cambio climático que hoy agoniza por la falta de financiamiento. Nos referimos al Comité de Adaptación, al Comité de Tecnología y la Red de Tecnología, al Fondo Verde del Clima, en fin. Esto es fundamental dado que existe una tendencia a privatizar el financiamiento evitando las obligaciones de los países desarrollados con la intención de convertir el régimen legal e institucional internacional climático en un mercado de tecnologías, mercado de carbono y en una oportunidad de negocios, créditos, en fin.
d) Lograr avances sustanciales en la aprobación de un programa de acción inmediata que incluya acciones de mitigación, compromisos ambiciosos de mitigación de los países desarrollados (quienes tienen la obligación de tomar el liderazgo en este tema) y compromisos de provisión de recursos y apoyo técnico para acciones de adaptación, desarrollo de capacidades y transferencia de tecnología a los países en desarrollo.
e) Avanzar consistentemente en la consolidación del Mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas, la consolidación del Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la gestión y la inclusión de una nueva herramienta planteada por Bolivia en la sesión de junio de 2014 de la CMNUCC: el Mecanismo de Resiliencia Climática y Desarrollo Sostenible.
Tenemos aún mucho camino que recorrer en esta agenda.
Un tema sensible en la agenda de cambio climático: Mercados de Carbono
Nuestras críticas a los mercados de carbono se fundamentan en el peligro de la doble contabilidad de reducciones de emisiones que pueden implicar los mercados, la legalización de mercados negros de carbono (armados por quienes no entraron en el 2do período de compromisos del Protocolo de Kioto, precisamente para evitar la legalidad y la institucionalidad del protocolo) sin certidumbre de una institucionalidad y una regulación que nos garantice que los mercados no terminen más bien encubriendo mayores emisiones.
Nos preocupa la obsesión y también la intransigencia de crear mercados nuevos sin que siquiera hayamos acordado y aprobado el nuevo instrumento legal que sustituirá al Protocolo de Kioto y que tendrá una estructura completa con instituciones, normas, reglas de contabilidad, sistemas de compromisos, arreglos institucionales, sistemas de obligaciones, sistemas de monitoreo y control de acciones de mitigación, mecanismos y sistemas de control de la provisión de medios de implementación (financiamiento y tecnología), etc.
¿Por qué se apuran tanto en crear y constituir de inmediato nuevos mecanismos de mercado sin que hayamos terminado de diseñar el nuevo instrumento legal a ser aprobado en diciembre de 2015, tal como está acordado? ¿No será ésta más bien la intransigencia en lugar de las propuestas y posiciones que piden que este tema sea tratado de manera integral en el marco del nuevo instrumento legal?
Tenemos preocupaciones de fondo con respecto a los nuevos mecanismos de mercado de carbono y al enfoque con el que pretenden crearse. Cuando leemos con cuidado los documentos de propuestas de algunos países desarrollados, sobre nuevos mecanismos de mercado, la conclusión a la que llegamos es que éstos apuntan en el largo plazo:
· A evitar la responsabilidad doméstica de reducción de emisiones en los países desarrollados y transferirla a través de OFFSETS (compensaciones) a países en desarrollo.
· A generar oportunidades de negocios que asocien mercados de carbono con mercados de tecnologías de mitigación.
· A transferir las fuentes de financiamiento a los mercados, de tal modo que ya no sean los fondos públicos de países desarrollados los que provean los recursos financieros, sino que las fuentes “legalmente” establecidas sean los mercados. La consecuencia de largo plazo es que el país que no se incorpore a redes de mercados de carbono no cuenta con financiamiento para mitigación y adaptación.
· A reducir, y en el largo plazo, eliminar el peso de la responsabilidad de provisión de medios de implementación (financiamiento y tecnología) de parte de países desarrollados y transferirlos a países en desarrollo.
· A promover la construcción nacional de marcos legales e institucionales habilitantes y facilitadores de inversiones en mercados de carbono, tecnologías de mitigación e inversiones en mitigación de parte de capitales interesados en esos rubros.
Esto último tiene graves implicaciones porque apunta a crear un sistema de monitoreo no sólo de nuestras acciones de mitigación sino incluso de nuestros sistemas legales de inversiones y comercio, así como de nuestros acuerdos y tratados de inversiones, de tal modo que para articular un país a mercados de carbono primero se examine su grado de apertura a inversiones y mercados. Esto que parece una obsesión no lo es; Bolivia precisamente observó esa intención expresada en el párrafo 6 de la decisión de la COP19 sobre el programa de financiamiento de largo plazo porque apuntaba a esa dirección.
Es francamente preocupante que se quiera usar mecanismos de financiamiento y de mercados de carbono como Caballos de Troya para crear lo que no se pudo por la vía de acuerdos de libre comercio, abriendo las puertas de todas las inversiones que pudieran relacionarse directa o indirectamente con mitigación o adaptación climática.
Estas son algunas de las razones por las que Bolivia pone un freno a una agenda de mercados con estas connotaciones aún a riesgo de ser visto como intransigente y tener mala fama.
Por lo demás, es pertinente y adecuado que toda discusión sobre mercados de carbono –discusión en la que Bolivia está dispuesta a embarcarse con sus propios argumentos técnicos y también políticos (porque ésta es, nos guste o no, una agenda política y una agenda de desarrollo)– se haga en el marco del diseño de un nuevo instrumento legal, y no se pretenda crear nuevos mecanismos de un plumazo, al margen y en paralelo a un instrumento legal que debe ser integral.
Problemas pendientes
Entre los temas pendientes de solución y que aún constituyen problemas en la aplicación de la CMNUCC se encuentran los siguientes:
1. Debilitamiento progresivo de las entidades de gestión del cambio climático correspondientes a Naciones Unidas debido a la carencia de financiamiento.
2. Debilitamiento de los compromisos de reducción de gases de efecto invernadero por parte de los países desarrollados, lo cual va acompañado de una campaña persistente y vigorosa para que los países en desarrollo, en particular los países no emergentes, comprometan contribuciones de mitigación, sin contar con la seguridad de transferencia de financiamiento, tecnología y desarrollo de capacidades.
3. Ausencia de cumplimiento del compromiso de provisión de financiamiento de parte de los países desarrollados para que los países en desarrollo realicen acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.
El presupuesto de Carbono
Debemos abrir un debate sobre la distribución del presupuesto de carbono para el periodo 2015-2100, basados en la información del último reporte del IPCC, en el marco de un reconocimiento conjunto de que las emisiones deben seguir una curva descendente que permita al planeta no superar los 2ºC lo cual nos exige disminuir las emisiones drásticamente antes de 2020, para lo cual se requieren compromisos ambiciosos en particular de los países desarrollados de quienes esperamos tomen el liderazgo.
La curva de emisiones debería empezar a bajar de las más de 46 GtCO2 (gigatoneladas de dióxido de carbono) anuales a cerca de 40 GtCO2 hacia 2020. No deberíamos esperar acciones posteriores a ese año. Ciertamente esto supone que la distribución de las obligaciones se haga también considerando el derecho al desarrollo de países en desarrollo, derecho que debe implicar construir sociedades equitativas, erradicar la pobreza, redistribuir la riqueza, erradicar el hambre, garantizar la sostenibilidad de los ecosistemas y la integridad de la madre tierra.
El presupuesto máximo para no superar los 2ºC hasta 2050 está en el rango de 925 GtCO2 a 1020 GtCO2. Debemos discutir cómo aplicar el principio de equidad y el de acceso equitativo al desarrollo sostenible a este presupuesto.
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Presupuesto de Carbono (GtCO2)
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Escenario
ppm
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Probabilidad para no superar 2°C
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Período 2011-2050
(promedio)
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450
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Más probable que sí
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925
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500
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Más probable que no
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1020
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Igualmente probable que no
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1330
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Elaboración: Diego Pacheco y René Orellana
Pero al tiempo de discutir cómo distribuir las emisiones, debemos igualmente discutir cómo reducir las emisiones, así como qué instrumentos y qué criterios deben regir las acciones de reducción de emisiones.
Algunas delegaciones de países desarrollados insisten en obviar los principios de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible con el argumento de que el mundo ha cambiado y que no se puede hablar de responsabilidades diferenciadas. Una corriente política vigorosa en los escenarios de debate de la CMNUCC promueve la uniformización de compromisos, lo cual tiene como implicación inmediata el desmontaje de obligaciones por ejemplo de provisión de medios de implementación a los países en desarrollo.
Precisamente estas corrientes promueven herramientas como los mercados de carbono asumiendo que son los mecanismos eficaces para la mitigación climática, cuestión que Bolivia, como lo hemos afirmado, no comparte y objeta con argumentos técnicos y no sólo políticos.
Es evidente, igualmente, que algunas delegaciones de países en desarrollo comparten estos criterios, y aquí precisamente Bolivia ha hecho una invitación a reflexionar y construir conjuntamente posiciones que permitan posiciones comunes, por ejemplo que condicionen la discusión sobre la adopción inmediata de mecanismos de mercado a la discusión primero y por sobre todo de acuerdos efectivos de reducción de emisiones en el marco de contribuciones y obligaciones con un sistema de reglas y normas, así como regulaciones relacionadas con la contabilidad de mitigación. En otras palabras, primero se debe concluir la construcción del nuevo instrumento legal.
Es igualmente motivo de debate que se plantee insistentemente soluciones tecnológicas de cuestionable eficacia y de dudoso impacto ambiental como las tecnologías de geoingeniería que conllevan dudas fundamentadas sobre el daño que pueden causar a la naturaleza y a los seres humanos. Requerimos ciertamente innovadoras soluciones tecnológicas para contribuir a la solución a la crisis climática, pero debemos hacerlo siempre en el marco de la integridad ambiental.
Elaboración: Diego Pacheco y René Orellana
El uso masivo de recursos bioenergéticos y su impacto en la disponibilidad de alimentos, en los precios de éstos, así como en la disponibilidad de la tierra y el uso intensivo y degradante de ésta, constituyen otros temas que nos preocupa y lo hemos expresado incluso de manera muy constructiva como crítica a los amigos y aliados de países en desarrollo. Requerimos una discusión de estos temas no sólo en el marco del debate de mitigación climática sino también en el marco del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza.
En síntesis, los temas de distribución de presupuesto de carbono y la definición de los medios y herramientas más adecuadas para contribuir a la solución a la crisis climática deben pasar igualmente por un cambio de visión de desarrollo y por un debate sobre la necesidad de no mercantilizar las funciones ambientales y promover más bien el cumplimiento de obligaciones y la contribución de todos los países del mundo a soluciones de fondo pero reconociendo las diferencias y las responsabilidades actuales e históricas que los países tienen.
- René Orellana, doctor en sociología, fue Ministro de Medio Ambiente y Agua de Bolivia; Jefe de Delegación de Bolivia en la Conferencia de Rio+20 y las Conferencias de Cambio Climático (COP17, 18 y 19). Fue miembro del Grupo de Trabajo Abierto de NNUU para la elaboración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Coordinador del Área de Medio Ambiente de la Universidad Cordillera.
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