Los espacios formales de la sociedad civil

Lincoln Bizzozero

31/08/2009

Opinión

^-A ⁺A

Artículo publicado en la Revista América Latina en Movimiento No. 448: Bicentenarios: historia compartida, tareas pendientes 06/02/2014

1. La dimensión social en los procesos regionales y mundiales

La dimensión social de un proceso de integración está conformada, de acuerdo a la acepción tradicional, por dos niveles: el que atañe a las políticas sociales correctoras de desequilibrios que se originan como consecuencia de la implementación del acuerdo fundacional y el que se refiere a la participación de los actores de la sociedad civil, en la medida que los mismos son los destinatarios últimos de los cambios que propugna el proceso de integración. De esta confluencia entre la participación y las políticas sociales se podían definir distintos grados de aproximación de un proceso regional a la dimensión social. Esta acepción tradicional posibilitaba diferenciar, en la escala de un proceso de integración, a una zona de libre comercio de una unión aduanera y un mercado común, no solamente en cuanto a los objetivos, sino también en cuanto a la inclusión del tema social en el proceso.

En los procesos de integración que surgieron con posterioridad a la segunda guerra mundial, las consecuencias sociales de los mismos fueron específicamente consideradas en políticas sociales que buscaban amortiguar y corregir los desequilibrios ocasionados por las nuevas realidades que dictaba la libre circulación en los empresarios, trabajadores o en determinadas regiones de los distintos Estados miembros. La inclusión de la dimensión social en los procesos de integración tuvo un componente corrector de desequilibrios y definió una lógica regional que deslindó el espacio interno del entorno circundante. De esta forma, la separación de la dimensión económica de la social, las cuales estaban ligadas en las consecuencias, se conjugó con otra que deslindaba lo externo de lo interno. La cuestión social se remitió a los efectos en el plano interno (nacional y en segunda instancia regional), como consecuencia de las orientaciones de política económica definidas en función de un espacio económico común en los empresarios y los trabajadores, los cuales, a su vez, tuvieron un espacio de participación en función de esas coordenadas.

Los cambios en la década de los noventa marcaron el inicio de una transición en la estructura del sistema internacional, con el derrumbe de la Unión Soviética, y además una aceleración del capitalismo a escala mundial. La aceleración de la mundialización se ha venido proyectando con un despliegue planetario de las empresas transnacionales y de organizaciones de alcance global y está generando consecuencias diversas en las regiones y subregiones de los espacios continentales y en los distintos ordenamientos político-administrativos (Estado, provincias, estados, municipios, intendencias, entre otros).

La nueva fisonomía de la economía política mundial se fue diseñando a partir de las iniciativas que se tomaron entre fines de los ochenta e inicios de los noventa del siglo XX por parte de Estados Unidos, Europa y Japón, en iniciativas diversas que apuntaban a una apertura del comercio internacional a partir de propuestas de regionalización de las economías de los países. De esta manera, la dimensión social –tanto en su faz de política correctora de desequilibrios, como en lo que concierne la participación de los actores- se modificó desde el momento que se transforma la organización productiva y con ello los pactos sociales del anterior período. La adaptación y respuesta de ajuste de los procesos regionales de América Latina se darán en función de la prioridad que le otorga Estados Unidos y de las capacidades regionales marcadas por el nivel de autonomía en las políticas regionales.

2. La participación de la sociedad civil en MERCOSUR y CAN en los noventa

Los procesos regionales que se redefinieron (y tomaron una nueva dinámica) o que surgieron en los noventa, como son los casos de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), tuvieron una primera respuesta de “inserción competitiva” desde una perspectiva de “regionalismo abierto”. La lógica imperante en ese período en relación a la sociedad civil, fue la de buscar incluir a la misma, a través de una participación limitada, centrada en la información e intercambios y consultas sobre temas puntuales. A su vez, en la primera respuesta, como las instancias institucionalizadas de la sociedad civil en los procesos regionales tenían un formato tradicional centrado en los empresarios y trabajadores, fueron esas las propuestas que surgieron. Con posterioridad, la complejidad de fenómenos que provocó la mundialización, en el espacio político-territorial proveyó bases para que se gestaran otras instancias de consulta y participación desde el territorio y las ciudades.

En el caso del proceso andino, la formalización jurídica e institucional de la adaptación a los cambios se formalizó a través del Protocolo de Trujillo que fuera aprobado en el año 199 6. En el Protocolo se señala que el Sistema Andino de Integración estará integrado entre otros por: el Consejo Consultivo Empresarial Andino, el Consejo Consultivo Laboral Andino, el Convenio Simón Rodríguez y la Universidad Andina Simón Bolívar.

Las Instituciones Consultivas –como las denomina el Protocolo de Trujillo- tienen potestades para “emitir opinión ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General, a solicitud de éstos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del proceso de la integración subregional andina que fueran de interés para sus respectivos sectores”. Por otra parte, el Convenio Simón Rodríguez es el Foro de Debate, Participación y Coordinación para los temas sociolaborales de la Comunidad Andina y forma parte del Sistema Andino de Integración (SAI). En el Convenio participan las Instituciones Consultivas (Empresarial y Laboral) y además representantes del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo en igualdad de condiciones.

En el caso del MERCOSUR, el Tratado fundacional de Asunción aprobado en 1991, no incluyó ninguna referencia a la sociedad civil en su articulado. Es recién una vez finalizado el período de transición, en 1994, que el Protocolo de Ouro Preto creó el Foro Consultivo Económico y Social (FCES), en el organigrama institucional. El FCES es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales y tiene función consultiva, pudiendo manifestarse mediante recomendaciones el Grupo Mercado Común. El Protocolo dejó abierta la definición de los representantes de la sociedad civil, aun cuando se partió de las representaciones clásicas de empresarios y trabajadores. El Reglamento que se aprobó posteriormente fue pragmático y flexible en la medida que dejó abierta la posibilidad de ampliar los sectores que participan en el FCES ya sea activamente, como observadores o en comisiones específicas.

El FCES fue una puerta de ingreso a la participación de los actores en el proceso regional, sobre todo a partir de lo que pudieran decidir en su composición las secciones nacionales. Sin embargo, desde los inicios, hubo dos condicionantes a la participación de la sociedad civil a través de ese órgano. En primer lugar, si bien las Secciones Nacionales de cada Estado Parte del MERCOSUR tienen autonomía para definir de acuerdo con sus peculiaridades internas los sectores sociales y económicos que las componen, el número de nueve delegados y sus respectivos alternos por Estado, definido en el Reglamento, limitó desde los inicios las posibilidades de ampliación. En segundo lugar, la exigencia de paridad en la designación de delegados de las organizaciones de trabajadores y empresarios y la necesidad de consenso, plantea otra limitante en cuanto a alterar la composición.

El Foro posibilitó un espacio formal de vinculación para las centrales empresariales y de trabajadores. En el caso de los trabajadores, la creación de ese órgano en la estructura institucional, contempló una de las reivindicaciones de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, instancia que venía funcionando con anterioridad a la creación del MERCOSUR. De esta forma las Centrales Sindicales tuvieron dos ámbitos de expresión: el FCES y el Sub-Grupo de Trabajo 10, en el ámbito del Grupo Mercado Común, de “Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social”, que se mantuvo en la estructura orgánica aprobada.

Por otra parte, el Foro posibilitó que el denominado “Grupo Diversos”, que agrupa Organizaciones diversas de la Sociedad Civil (Organizaciones no Gubernamentales, cooperativas, otros), pudiera tener una vía de expresión de sus demandas, en las respectivas secciones nacionales (Redes importantes como la Red Brasileña por la Integración de los Pueblos, REBRIP, en Brasil o la Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales Orientadas al Desarrollo, ANONG, en Uruguay forman parte del Foro).

El movimiento cooperativo regional a través de las Confederaciones nacionales (CUDECOOP de Uruguay, CONPACOOP de Paraguay, CONINAGRO y COOPERAR de Argentina, y OCB de Brasil), se insertó progresivamente en el proceso de integración regional y canalizó sus demandas a través del Foro. El movimiento consiguió impulsar una recomendación en el año 1999 para la creación de una Reunión Especializada de Cooperativas, que fue viabilizada a través de una Resolución del Grupo Mercado Común. Por otra parte, y en vinculación con esta iniciativa, los movimientos cooperativos se expresan formalmente en común como Grupo Técnico de Enlace - GTE de las Cooperativas del MERCOSUR. La Reunión Especializada de Cooperativas, que fue creada en el año 2001 en el ámbito del Grupo Mercado Común, es un órgano con representación gubernamental de los cuatro Estados Parte, que actúa en coordinación con las entidades privadas del sector cooperativo de carácter nacional de cada país.

Las demandas por una mayor participación de las instancias de la sociedad civil reconocidas institucionalmente y por una ampliación a otros actores se intensificó como consecuencia de los temas de la agenda que marcaron las iniciativas externas para generar espacios regionales de libre comercio ya sea en el continente o entre continentes. El ALCA y la propuesta de Asociación Estratégica de Europa instrumentada a través de las Cumbres América Latina/Caribe y las negociaciones con los procesos regionales, generaron reacciones diversas desde la sociedad civil y las demandas por más información, participación y consulta.

La aprobación por parte de las Naciones Unidas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio agregará a las agendas regionales otras demandas y exigencias a la participación de la sociedad civil. Estas demandas de mayor participación de la sociedad civil y de inclusión de actores no tenidos en cuenta se canalizarán en el siglo XXI con la crisis del modelo neo-liberal y los cambios en las prioridades regionales.

3. Los nuevos espacios de participación de la sociedad civil

En esta primera década del siglo XXI se fueron forjando otros espacios de participación de la sociedad civil en los procesos regionales de la CAN y el MERCOSUR. Tres factores explican la nueva dinámica y la generación de nuevos espacios de participación de la sociedad civil en la CAN. Dos de los factores explicativos corresponden a variables externas: la generación de posibilidades dictada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las consecuencias y perspectivas abiertas por las negociaciones por un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. El otro factor es interno y responde a la creciente reivindicación de la identidad, que se expresa territorialmente (regiones, ciudades) y en un creciente protagonismo de los pueblos diversos de la región andina, que demandan inclusión y una mayor participación.

La creación del Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales en el año 2004, posibilitó una vía de participación de las autoridades municipales (y por esa vía de las poblaciones incluidas) en el Sistema de Integración Andino. Por otra parte más recientemente se creó el Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas de la Comunidad Andina, cuya conformación a través de mesas nacionales comenzó recientemente. El debate reciente sobre la “nueva visión estratégica”, que incluyó varios ejes temáticos prioritarios (ambiental referido al cambio climático, el social vinculado a la pobreza y el de seguridad alimentaria), se está procesando en un marco de avances en iniciativas institucionales vinculadas a la participación ciudadana como ser el proyecto de Decisión para la creación del Consejo Asesor de Altas Autoridades de la Mujer de la Comunidad Andina, el inicio del proceso de constitución de mesas nacionales del Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas de la Comunidad Andina, la confección del Plan de Trabajo del Consejo Indígena y la instalación de la Mesa Andina de Consumidores.

En el MERCOSUR los cambios generados en la estructura institucional para una mayor participación de la sociedad civil estuvieron originados, en gran medida, por los cambios de gobierno, que se pautaron desde el 2003. Los gobiernos entrantes plantearon un cambio de prioridades en la agenda regional, otorgándole una mayor importancia al MERCOSUR político y social. El Programa de Trabajo 2004-2006 expresó en propuestas la modificación de prioridades, las cuales se canalizaron a la Cumbre de Córdoba del 2006. En la Cumbre se concretó la iniciativa de “Somos MERCOSUR”, un nuevo espacio de participación de la sociedad civil, que fue propuesto por Uruguay durante el ejercicio de la Presidencia Pro-Témpore en el segundo semestre del 2005. Somos MERCOSUR es un programa de acciones sociales, políticas y culturales acordado entre los gobiernos y la sociedad civil organizada de los países miembros, que tiene como objetivo generar instrumentos para involucrar a la ciudadanía en el proceso regional. La iniciativa posibilitó una articulación entre la propuesta del MERCOSUR productivo y social y los actores implicados, atendiendo sobre todo a las pequeñas y medianas empresas, que hasta el momento no habían tenido un canal de expresión.

En esa cumbre se creó también la Reunión Especializada de Juventud del MERCOSUR, que conjuntamente con la Reunión Especializada de la Mujer posibilita la participación de sectores “vulnerables” de la sociedad. La Reunión Especializada de Juventud es un espacio donde se agrupan organizaciones de jóvenes y autoridades nacionales del área y que fue propulsada desde el espacio de las Mercociudades. Es desde Mercociudades que se generaron las demandas para incluir los Municipios, provincias y departamentos en la estructura institucional del MERCOSUR, a través del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR.

La Cumbre de Córdoba también aprobó el Protocolo del Parlamento MERCOSUR y la adhesión de Venezuela, cuyo proceso no se ha completado por motivos políticos.

Los espacios de participación para la sociedad civil y la generación de nuevas propuestas expresa en los procesos regionales de la CAN y del MERCOSUR las diferentes realidades por las que pasan. Y las sociedades civiles de ambos procesos se encuentran a su vez interpeladas por la agenda temática y propuestas que surgen de la integración suramericana.

- Lincoln Bizzozero es Coordinador del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

https://www.alainet.org/es/articulo/141445