1. Conferencia ministerial de la OMC, Doha, Qatar

La Conferencia Ministerial de la OMC reunida en Doha, Qatar, a partir del año 2001 determinó como prioritarias para su agenda, dos temas básicos para visualizar las reales oportunidades de los países en desarrollo (PED) en el sistema de comercio mundial.

En primer lugar la ratificación de la vigencia de los principios y pautas programáticas que dieron origen a la OMC y en segundo lugar el reconocimiento expreso a los PED de su vulnerabilidad y dificultades estructurales como temas pendientes para la OMC.

La muestra más fehaciente de estas consideraciones las vemos reflejadas en la Declaración Ministerial del 14 de noviembre de 2001, donde se dejan expresadas las “prioridades” que mencionamos.En su apartado primero la misma dice “...El sistema multilateral de comercio plasmado en la OMC ha contribuido de manera significativa al crecimiento económico, el desarrollo y el empleo a lo largo de los últimos cincuenta años. Estamos resueltos, en particular ante la desaceleración de la economía mundial, a mantener el proceso de reforma y liberalización de políticas comerciales, para garantizar así que el sistema cumpla plenamente la parte que le corresponde en la tarea de favorecer la recuperación, el crecimiento y el desarrollo. En consecuencia, reafirmamos enérgicamente los principios y objetivos enunciados en el acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC y nos comprometemos a rechazar todo recurso al proteccionismo.”

Esta postura resumida en el apartado primero de la declaración, se reconfirma a lo largo de todo el texto. Por ello sostenemos que la vigencia de los postulados básicos del libre comercio fundantes de la OMC están plenamente vigentes y son el norte de las políticas comerciales locales y/o regionales.

El segundo aspecto que creemos central –a nuestro juicio- es el reconocimiento expreso de la “deuda” en materia de desarrollo para los países más pobres. Esto es, la misma declaración reconoce como pendientes y los pone como temas principales en la agenda de Doha, al compromiso de la OMC por lograr el despegue y crecimiento de los países periféricos a partir de la liberalización del comercio, de la posibilidad de acceso a los mercados centrales con su producción, en especial a partir de la agricultura.

En el apartado 13 en particular, se conviene el “trato especial y diferenciado para los PED...” y se ratifica plenamente el compromiso de búsqueda de mejoras sustanciales en el acceso a los mercados, reducciones de todas las subvenciones a las exportaciones que distorsionan el comercio internacional desde los países centrales.

Se expresa además la necesidad de aplicar concretamente los postulados y las medidas genéricas que estamos explicando. A lo largo del resto de la declaración surge con claridad esta línea argumental en lo que respecta a servicios, mercados no agrícolas, derechos de propiedad intelectual, inversiones, solución de diferencias, entre otros aspectos.

Los resultados obtenidos hasta hoy, mediados de 2008, se pueden calificar de “fracaso”.

La prensa mundial en general y hasta el propio Director General, Pascal Lamy, así han considerado el cierre de las negociaciones de la Ronda de Doha. La falta de acuerdo en temas puntuales referidos a la apertura de productos agrícolas de parte de los países en desarrollo (PD) ha sido la causa del naufragio de la misma.

Ahora bien, la dimensión del desarrollo en el marco de un sistema multilateral de comercio ha sido una preocupación desde el inicio del acuerdo del GATT hasta nuestros días, preocupación que podríamos sintetizar en lo que Stiglitz llama “libre comercio versus comercio justo”.

2. Libre comercio frente a comercio justo

El punto de partida para el actual sistema multilateral de mercado internacional se construyó luego de la firma de los acuerdos de Bretton Woods, que se plasmaron institucionalmente en el Banco de Reconstrucción y Fomento (BIRF) luego y actualmente Banco Mundial; el Fondo Monetario Internacional (FMI); y en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El eje de las relaciones comerciales se consideró el intercambio de los bienes físicos comerciados en un mercado único y libre, aventando así el peligro de zonas de exclusión comercial con devaluaciones de monedas nacionales competitivas que habían originado directa o indirectamente la segunda gran guerra.

El equilibrio financiero internacional estaría garantizado por el FMI responsable de evitar los traspiés coyunturales de las economías nacionales que más temprano que tarde se deberían abrir a la competencia e intercambio librecambistas. Por caso, compensando el déficit de balanza de pagos. Por su parte el Banco Mundial sería el encargado del financiamiento de la infraestructura y de las reformas tendientes a la puesta en marcha de las economías e instituciones nacionales de cara a este nuevo mundo. Finalmente el acuerdo sobre aranceles (GATT) fue pensado como un foro o “ágora” según Halperin, en tanto espacio común de discusión de reglas jurídicas de índole comercial tendientes a evitar comportamientos unilaterales y disruptivos de los diferentes países. El principio fundante del acuerdo lo constituye la cláusula de nación más favorecida (NMF) de su artículo I. Si cada país se comprometía a aplicar el mismo arancel a todos sus proveedores extranjeros, la competencia por los mercados sería abierta y se limitaría a los precios evitando una guerra económica como antes.

Desde entonces la historia del GATT estuvo caracterizada por debates y acuerdos logrados en rondas de negociación multilaterales que tenían y tienen aún hoy, la idea de reducir progresivamente los aranceles consolidados por los países, limitando siempre y al mismo tiempo las medidas restrictivas al comercio, aplicando así la misma lógica liberal de entonces.

Desde la Ronda Uruguay de 1986-1994, y a partir del acuerdo de Marrakech de abril de 1994, se estableció la Organización Mundial del Comercio (OMC) con una nueva y diferente estructura institucional. Siempre sustentada en la misma lógica de su constitución de posguerra, la idea de comercio multilateral queda reforzada a partir de las relaciones establecidas entre sus miembros reguladas por los Acuerdos Comerciales Multilaterales por un lado, y los Acuerdos Comerciales Plurilaterales, por otro. Los primeros vinculan a las partes obligatoriamente (miembros de la OMC), los segundos –en cambio- no crean ni obligaciones ni derechos a los países que no los hayan aceptado.

Desde su creación la OMC estuvo considerada por los economistas en general cómo el norte de la liberalización comercial en procura de la eficiencia y el crecimiento. Pero las opiniones menos académicas y más populares ponen su acento en la justicia o injusticia que deriva de los intercambios entre desiguales.

El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) hasta el propio trato especial y diferenciado (TED) han constituido desde su creación la búsqueda de equilibrar -o al menos el reconocimiento expreso del sistema- la conformación desigual entre países desarrollados, en desarrollo y menos adelantados en el mercado único multilateral.

El fracaso estrepitoso de la reunión de Seattle en 1999 con la participación de masivas protestas callejeras que determinaron que el alcalde local dispusiera el toque de queda en la ciudad, obligó a las autoridades mundiales a disponer de una agenda puntualmente diferente para la próxima ronda de negociación multilateral. De ese modo llegamos a la ciudad de Doha en la república de Qatar.

Los países desarrollados (PD) prometieron hacer de las conversaciones una “ronda de desarrollo”. Pero para los PD la instrumentación de la ayuda para el desarrollo pasa por apoyar a los PED a superar sus propias restricciones del lado de la oferta para mejorar las condiciones y posibilidades que ofrece la apertura y también para ayudarlos a incorporar –fronteras adentro- las normativas y los ajustes institucionales necesarios para adaptarse al mundo multilateral del comercio.

Los PED reclaman además atender los desequilibrios y las diferencias desde una perspectiva más holística: mediante el abordaje de los problemas puntuales de relaciones entre comercio, deuda y financiamiento, de la relación entre comercio y transferencia de tecnología; de la relación entre subsidios y desarrollo de sectores puntuales de las economías centrales y de la específicas dificultades de las economías pequeñas y altamente vulnerables.

En ese mismo sentido el propio Banco Mundial apela a la necesaria interacción que debe existir entre comercio y políticas de ayuda al desarrollo. Así lo ha expresado puntualmente en el documento elaborado hacia finales de 2006 donde evaluó la asistencia prestada en el período 1987-2004.

Por su parte el PNUD ha priorizado el fortalecimiento de capacidades comerciales en relación con los PED. Entre las lecciones aprendidas destaca la necesidad de que los países se identifiquen con las actividades (“soy lo que hago”) y que se articule una coordinada política comercial estratégica nacional que priorice las actividades industriales con valor agregado. Reclama el nexo que debe existir entre comercio y pobreza y pone en cabeza de instituciones regionales y locales la responsabilidad de su instrumentación.

Por último el BID reclama en sus documentos desde siempre pero fundamentalmente desde los últimos años la urgencia de estrategias comprehensivas que hagan al comercio funcional al desarrollo. La coexistencia de acuerdos preferenciales con esquemas de integración pone la atención sobre la complejidad de las agendas relacionadas al comercio. Pero siempre poniendo el énfasis en la idea de búsqueda de políticas públicas de desarrollo asistido desde los Estados tomando el mercado como destinatario de esta inserción y no a la inversa.

De este modo la ayuda para el comercio tal como es propugnada por varios organismos internacionales, gracias a la asimilación de una vastísima experiencia, expresa la visión del comercio y las políticas comerciales como parte de las estrategias de desarrollo.

Para los PED es esta concepción lo que Stiglitz denomina “comercio justo” contraponiéndolo al concepto de comercio clásico.

3. Rol de los PED dentro de este esquema

A partir de la ratificación de este esquema de “economía-mundo” en términos de Wallerstein y habiéndose declarado la necesidad de desarrollo de los países periféricos y pobres, parece estar claro que el rol de éstos se debe jugar asociadamente.

Desde el Acuerdo de Subsidios y Derechos Compensatorios de la Ronda Uruguay, quedó establecido como pauta general la eliminación constante y creciente de subsidios y derechos compensatorios.

Este es el principal logro-objetivo para la agenda permanente de los PED, ya que el mismo deja abierta la posibilidad de utilización de una amplia gama de subsidios permitidos en orden a la sustentabilidad de programas de desarrollo.

De allí que exista aún un amplio margen de maniobra para el uso de esta herramienta: por ejemplo, en cuanto a la inversión en la generación de capacidades tecnológicas (investigación), para el cumplimiento de normas técnicas (niveles de seguridad y excelencia), para la capacitación de recursos humanos, para el cumplimiento e normas y regulaciones sobre medio ambiente (subsidios no recurribles).

Pero además existe la posibilidad que otorga el complejo plexo normativo de la OMC de formular interpretaciones y aplicaciones del mismo en sentido diferente, producto de la ambigüedad que contiene.

Así parece haberlo trasuntado la conferencia de Cancún de 2003 pero muy especialmente la de Hong Kong de 2005 en la cual el documento final acoge las discusiones sobre ayuda para el comercio mediante las disposiciones de su párrafo 57. Este indica que la ayuda se orienta a los PED, pero en particular a los países menos adelantados (PMA), para crear la capacidad de oferta y la infraestructura relacionada con el comercio a fin de poder aplicar los acuerdos de la OMC y así “beneficiarse” de ellos y del aumento del comercio. Esto es reconocimiento de los PD pero con los condicionantes de siempre.

Claro que debe se tomar –nos parece- como margen de maniobra posible para el conjunto de países en desarrollo la posibilidad de actuación asociada más allá de los esquemas regionales de los que muchos de ellos participan y más allá –sobre todo- de la heterogeneidad de sus economías y necesidades.

Esa delgada línea divisoria puede ser una oportunidad accesible y realizable o convertirse en una valla infranqueable para el desarrollo estructural.

El consenso que existe sobre la forma y función de los incentivos está dado en dirección a la reafirmación del sesgo exportador y de intercambio de cada país hacia el mercado global, único y libre, pero con un reclamo permanente de comercio justo y ayuda diferenciada.

Finalmente, existe un consenso amplio entre los PED sobre la importancia de la ayuda para el comercio en procura del desarrollo, la necesaria e imprescindible interacción entre comercio, ayuda y reformas estructurales de los PED, en particular de la articulación público–privado en las economías nacionales según el modelo de las economías del sudeste asiático.

Probablemente esta concepción resistida por los PD haya sido la que puso en jaque la instrumentación de políticas y herramientas puntuales en la actual Ronda de Doha.

Conclusión

Más que una conclusión queremos dejar planteadas algunas “puntas” que nos obligan a pensar y reflexionar hacia el futuro de acuerdo a los conceptos que hemos adquirido en el transcurso de esta investigación y tomando como herramientas las que tal tarea nos ofreció.

ü     Deberíamos rechazar –prudentemente- las pautas de la liberalización comercial perpetua que se afirma que conducen inexorablemente y de manera automática al crecimiento y éste al desarrollo, y que el mismo nos beneficiará a todos. Estas pautas de origen liberal, fundantes de los acuerdos iniciales del GATT, han sido puestas en duda por la propia economía y por la experiencia histórica. El concepto de “comercio justo” debería presidir –conceptualmente- los intereses de los PED.

ü     Tendríamos que considerar más profundamente las serias dificultades que tenemos los países en desarrollo para aglutinarnos como tales, dada la heterogeneidad de intereses y diversidad de conformación de las economías nacionales de cada uno. La diferencia mostrada por Argentina y Brasil en la negociación de la Ronda de Doha en cuanto a bienes industriales y agricultura pone una luz amarilla que demuestra cierto grado de incompatibilidad de actuación preocupante. Aún más si tenemos en cuenta la pertenencia a un esquema regional que pretende ser una unión aduanera perfecta.

ü     La notable falta de articulación público–privado en materia de inversiones y comercio (infraestructura, herramientas de comercio exterior, capacitación, entre muchas) que denota nuestra economía nacional y tomando como ejemplo en este sentido las economías del sudeste asiático desde hace tres décadas, y que se deberían imitar en algunos aspectos exitosos y aplicables a lo nuestro.

Bibliografía consultada

HALPERIN, Marcelo (2002): Principios jurídicos del multilateralismo económico. Situación de los países en desarrollo, Buenos Aires, Editorial Colección Ardra.

MARCEAU, Gabrielle (1999): “A Call for Coherence in International Law”, Journal of World Trade, vol.33; pp.87-152. .

STIGLITZ, Joseph E. (2006): Cómo hacer que funcione la globalización, Editorial Taurus

TUSSIE, Diana (2001): Los países menos desarrollados y el sistema de comercio mundial, Fondo de Cultura Económica.

CEPAL División de Comercio Internacional e Integración (2006): “El debate sobre la ayuda para el comercio en la OMC”, Notas del Comercio Internacional, Nº 2, junio.

- Gustavo Jorge González es abogado. Este trabajo fue realizado en el marco de la Maestría en Integración Latinoamericana

Informe Integrar, Nº 52,. Diciembre de 2008

Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata, IIL–FCJS–UNLP www.iil.org.ar