Cuando el 30 de noviembre de 1985 los presidentes de la República Argentina y de la República Federativa del Brasil, Raúl Alfonsín y José Sarney respectivamente, firmaron al pie de las Cataratas la Declaración de Iguazú, expresaron su firme voluntad política de acelerar el proceso de integración bilateral. En armonía con los esfuerzos de cooperación y desarrollo regional, expresaron su firme convicción de que esta tarea debe ser profundizada por los gobiernos con la indispensable participación de todos los sectores de sus comunidades nacionales, a quienes convocaron a unirse a este esfuerzo, ya que cabe también a ellos explorar nuevos caminos en la búsqueda de un espacio económico regional latinoamericano.(Declaración de Iguazú, punto 18).

Esta coincidencia abarcaba todos los sectores susceptibles de una mayor integración entre los dos países (op. cit. punto 20) y tenía por objetivo el elaborar propuestas para lograr una rápida profundización de los vínculos de cooperación e integración económica, especialmente en lo referido a las áreas de complementación industrial, energía, transporte y comunicaciones, desarrollo científico - técnico, comercio bilateral y con terceros mercados (op. cit. punto 20).

Para poder avanzar de acuerdo a lo estipulado en la parte declarativa de la Declaración de Iguazú de noviembre de 1985, en julio del año siguiente, los gobiernos de Argentina y del Brasil deciden firmar en Buenos Aires el Acta de Buenos Aires en la cual deciden establecer el Programa de Integración y Cooperación Económica entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil (Acta de Buenos Aires, punto 1). Para tal fin, establecen como principios de elaboración y ejecución del Programa el que será gradual, en etapas anuales de definición, negociación, ejecución y evaluación [...] será flexible de forma tal de poder ajustar su alcance, ritmo y objetivos [...] incluirá, en cada etapa, un conjunto reducido de proyectos integrados en todos sus aspectos, previéndose inclusive la armonización simétrica de políticas para asegurar el éxito de los proyectos y la credibilidad del Programa [...] será equilibrado en el sentido que no debe inducir a una especialización de las economías en sectores específicos; que debe estimular la integración intrasectorial; que debe buscar un equilibrio progresivo, cuantitativo y cualitativo, del intercambio por grandes sectores y por segmentos a través de la expansión del comercio [...] propiciará la modernización tecnológica y una mayor eficiencia en la asignación de recursos en las dos economías, a través de tratamientos preferenciales ante terceros mercados, y la armonización progresiva de políticas económicas con el objetivo final de elevar el nivel de ingreso y de vida de las poblaciones de los dos países (op. cit. punto 2). En función de este objetivo central, “elevar el nivel de ingreso y de vida de las poblaciones de los dos países”, se firmaron en el marco de este Programa veinticuatro protocolos que abarcaban la casi totalidad de las áreas en las cuales podía promoverse una integración entre Argentina y Brasil. Éstas eran bienes de capital, trigo, complementación de abastecimiento alimentario, expansión del comercio, empresas binacionales, asuntos financieros, fondo de inversiones, energía, biotecnología, estudios económicos, información inmediata y asistencia recíproca en casos de acciones nucleares y emergencias radiológicas, cooperación aeronáutica, siderurgia, transporte terrestre, transporte marítimo, comunicaciones, cooperación nuclear, cultural, administración pública, moneda, industria automotriz, industria de la alimentación, regional fronterizo, planeamiento económico y social.

Como vemos, las bases sobre las cuales se cimenta la integración sudamericana tras la instauración democrática son de carácter abarcativo y no restrictivo, puesto que incluye los más variados ámbitos y no se circunscribe al ámbito estrictamente económico.

Este criterio comienza a variar con la firma, en 1988, del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil. En él, se establece que los territorios de los dos países integrarán un espacio económico común (Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, artículo 1) y se establece claramente que el presente Tratado y los Acuerdos específicos en virtud de él celebrados serán aplicados de acuerdo con los principios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría, para permitir la adaptación progresiva de los habitantes y de las empresas de cada Estado Parte a las nuevas condiciones de competencia y de legislación económica (op. cit. artículo 2).

Asimismo este Tratado incluye un actor novedoso en la integración sudamericana al hablar, en el artículo 6, de una Comisión Parlamentaria de Integración de carácter consultivo.

Sin embargo el cambio fundamental en la integración sudamericana ocurre en 1990 con la firma, por parte del presidente Carlos Menem de la República Argentina, y el presidente Fernando Collor de Melo de la República Federativa del Brasil, del Acta de Buenos Aires en la cual se dejan de lado los criterios de flexibilidad y gradualidad que guiaron el proceso durante la década anterior y se avanza en la creación del Mercado Común entre Argentina y Brasil poniendo especial énfasis en la coordinación de políticas macroeconómicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas, como metodologías primordiales para la conformación del Mercado Común (Acta de Buenos Aires, punto 2). Para cumplir tal objetivo se estipulaba un Grupo de Trabajo Binacional creado a tales efectos (op. cit. punto 2).

A partir de este Acta serán los lineamientos neoliberales los que guiarán la integración, poniendo mayor atención en los aspectos concernientes al mercado y la economía y dejando a un lado el resto de los temas de interés, ya sean de carácter institucional como así también lo referente a los restantes ámbitos de la integración que se habían estipulado en el Acta de Buenos Aires de julio de 1986. En este sentido, son claros los objetivos perseguidos cuando sólo se establece un mínimo esquema institucional que guíe el proceso de integración. Según lo estipulado en el Anexo II del Acta, el Grupo de Trabajo Binacional para la conformación del Mercado Común entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, en adelante denominado Grupo Mercado Común, tendrá como función elaborar y proponer a ambos gobiernos todas las medidas sucesivas que permitan dar cumplimiento a los objetivos y plazos adoptados por los Presidentes de ambos países (op. cit. Anexo II punto 1) el cual estará subordinado a la Comisión de Ejecución del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo del 29 de noviembre de 1988 (op. cit. Anexo II punto 2). Como se ve, en este Acta desaparece la Comisión Parlamentaria de Integración prevista en el artículo 6 del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, con lo cual las decisiones se adoptarían, a partir de entonces, por los ámbitos gubernamentales de eminente aspecto económico tales como la Subsecretaria de Industria y Comercio y la Subsecretaria de Economía del Ministerio de Economía, el Banco Central de la Republica Argentina, ocupándose el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de una coordinación general.

Este mismo criterio se siguió con la firma, en marzo de 1991, del Tratado de Asunción que instituyó el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Este Tratado, signado por Argentina y Brasil, que venían trabajando en la integración desde 1985, como así también por la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, establece en sus considerandos que el objetivo de la creación del MERCOSUR, que es el establecimiento de un Mercado Común entre los países signatarios del acuerdo, debe ser alcanzado mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio (Tratado de Asunción), sin embargo los objetivos a los cuales se apuntan se circunscriben al accionar de las empresas, y no de los habitantes de los Estados parte, bajo el criterio de la teoría del derrame, según la cual si un sector económico obtenía mejoras y ganancias, tarde o temprano esa situación se derramaría hacia el resto de la sociedad.

Asimismo, al momento de establecer la estructura orgánica del MERCOSUR se establece que la Administración y ejecución del presente Tratado y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico que el mismo establece durante el período de transición, estará a cargo de los siguientes órganos: a) Consejo del Mercado Común; b) Grupo Mercado Común (op. cit. artículo 9).dejando de lado, una vez más y tal como ocurriera con la firma del Acta de Buenos Aires del 6 de julio de 1990, la representación de los ciudadanos a través de la presencia de los “representantes del pueblo” entre las instituciones del proceso de integración.

Sin embargo esta realidad se modificó con la firma del Protocolo de Ouro Preto en diciembre de 1994. A través de este Protocolo se modifica la estructura orgánica del MERCOSUR, aunque se mantienen estables y vigentes los objetivos económicos que perseguía como así también el criterio filosófico economicista que guiaba su accionar.

Esta modificación determinó que la estructura institucional del MERCOSUR contará con los siguientes órganos: I - El Consejo del Mercado Común (CMC); II - El Grupo Mercado Común (GMC); III - La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM); IV - La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC); V - El Foro Consultivo Económico-Social (FCES); VI - La Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM). Parágrafo único - Podrán ser creados, en los términos del presente Protocolo, los órganos auxiliares que fueren necesarios para la consecución de los objetivos del proceso de integración.(Protocolo de Ouro Preto, artículo 1). Este cambio parecía ser un avance en la democratización en la toma de decisiones del proceso de integración como así también en sus objetivos, puesto que incorporaba actores hasta ahora ausentes, tales como los parlamentarios o los miembros de la sociedad civil que, nucleados en organizaciones de interés común, podrían participar del Foro Consultivo; asimismo se dejaba abierta la posibilidad de la adecuación de la estructura sin ser necesario un engorroso proceso de negociación y firma de un nuevo Protocolo. Sin embargo se clausuraba estas posibilidades en el artículo siguiente, en el cual se sostenía que son órganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del MERCOSUR.(op. cit. artículo 2). Quedaba claro que el resto de los órganos serían de mero carácter consultivo sin ninguna posibilidad efectiva de influencia en el devenir del proceso de integración; asimismo, si bien se sostenía que ”podrán ser creados, en los términos del presente Protocolo, los órganos auxiliares que fueren necesarios para la consecución de los objetivos del proceso de integración” estos nuevos órganos no podrían ser parte de los grupos decisorios, puesto que para poder formar parte de ellos sería necesaria la reforma del Protocolo o la firma de nuevo instrumento legal que reemplazara el Protocolo de Ouro Preto.

Queda claro entonces que el MERCOSUR recogió mucho más los fundamentos del Acta de Buenos Aires de 1990 que los de los acuerdos alcanzados durante la década del 80´ entre Argentina y Brasil, y que se priorizó el objetivo estrictamente económico comercial por sobre el objetivo más general de los acuerdos anteriores y se eligió una metodología generalizada, lineal y automática por encima de la flexibilidad y el gradualismo.

Sin embargo hoy en día, tras el derrumbe de la teoría economicista que guiara el accionar de la mayor parte de los dirigentes sudamericanos con responsabilidad de gobierno durante la década del 90´ vuelve a ponerse sobre el tapete la necesidad de discutir la importancia del proceso de integración y su forma de construcción y objetivos.

Por ello es hora de decir basta de MERCOSUR, basta de esa teoría economicista según la cual el progreso de ciertos sectores económicos empresariales se derramaría, tarde o temprano, hacia el resto de la sociedad. Es necesario que retomemos un concepto de integración más amplio, no necesariamente el mismo de la década del 80´, pero si eso nos puede servir de base.

Es imprescindible que se firme un nuevo Tratado de Integración, que reconozca la integración de los pueblos y no sólo de los factores productivos, que incluya una organicidad tal que garantice la representación de todos los actores involucrados en el proceso.

Para que esto se pueda llevar adelante es menester que las instituciones que “gobiernen” el proceso de integración sean de carácter supranacional y velen por el cumplimiento del objetivo central que debe tener cualquier proceso de integración que es el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de los países que forman parte de dicho proceso, puesto que si sólo son de carácter intergubernamental y se encargan de coordinar el accionar de los Estados parte del proceso de integración no se puede constituir una verdadera Comunidad. Para poder lograr esto es necesaria la existencia de una verdadera estructura organizativa comunitaria y, por ende, supranacional.

En consecuencia debemos propugnar la discusión de otro tipo de integración, una integración más democrática, y para ello es fundamental la instauración de un Parlamento sudamericano; más justa, para lo cual es imprescindible que se instituya un Tribunal con jurisdicción para poder garantizar la aplicación de lo estipulado por las instituciones del proceso de integración; más solidaria, y para tal fin se hace primordial el establecimientos de fondos económicos que disminuyan las desigualdades entre los diversos países que formen parte de esta nueva integración sudamericana como así también de las desigualdades que hay en el seno de cada país.

Es hora entonces que lo sudamericanos digamos BASTA DE MERCOSUR y que avancemos juntos hacia la COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES para la cual es imprescindible convocar a la totalidad de los Estados sudamericanos, para que a través de ellos, los pueblos sudamericanos discutan y establezcan una integración política, económica y social que les garantice una mejor calidad de vida, y entonces si la integración cumpla con el objetivo que debe guiar el accionar de toda acción política que es el garantizar la mayor felicidad para el mayor número de personas.

* Eduardo Rivas. Licenciado en Ciencia Política y Desarrollo, asesor en temas de MERCOSUR y Relaciones Internacionales de la Cámara de Diputados de la República Argentina.