La abstención activa es la mejor opción. Y este principio es válido aún si se reconoce la conveniencia de algunas de las preguntas del referendo. Analizo las preguntas directamente relacionados con los temas económicos.

1. PREGUNTA 4. PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

La pregunta 4, que modifica el art. 346 de la Constitución de 1991, tiene que ver con la forma de elaboración y aprobación del presupuesto. Los aspectos mencionados son: i) La participación comunitaria en la definición del monto y la distribución de los gastos de inversión. ii) La exclusión de las partidas globales. iii) Participación activa del Congreso en la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos. iv) Control a las asignaciones presupuestales a favor de algún funcionario público. Resumiendo, en el proceso de elaboración del presupuesto deberán hacerse “audiencias públicas consultivas” que ayuden a determinar las prioridades de inversión de las comunidades.

La participación es restringida. No cubre todo el presupuesto sino que se limita a los gastos de inversión. Tal y como se observa en el cuadro, el peso de la inversión es reducido y en el futuro tiende a decrecer 1/ . En el 2001 el monto de la inversión del Gobierno Central Nacional apenas fue el 1.55% del PIB, mientras que el porcentaje correspondiente a los gastos fue de 21.55%. Estas comparaciones no buscan demeritar la importancia de la participación comunitaria, sino explicitar sus verdaderas dimensiones.

Balance fiscal (total y primario) de caja del Gobierno Central Nacional

Porcentaje del PIB

Fuente: Confis-MHCP

Nota: Los rendimientos financieros e intereses se discriminan para mostrar el cálculo del balance primario

La participación local tiene sentido si existe planeación global y de largo plazo. Sin esta visión estratégica las urgencias locales no pueden ser ponderadas de manera adecuada. El plan de desarrollo Hacia un Estado Comunitario (Presidencia y DNP 2002) no es un proyecto estructurado. Allí no se hacen explícitos los encadenamientos intersectoriales, ni las interrelaciones macro básicas. La política económica sigue presa de las prioridades del corto plazo. Y sin brújula no hay forma de ordenar las prioridades de las comunidades locales. No es claro de qué manera se “recogerá” el “resultado de audiencias públicas consultivas. Sin un proyecto macro que articule, la planeación que comienza desde las regiones termina no pasará de ser una enorme lista de quejas locales.

El afán que muestra el Gobierno por la participación comunitaria contrasta con la forma como ha marginado al Consejo Nacional de Planeación. Ya existen los mecanismos institucionales para que la planeación recoja las iniciativas locales. Es importante analizar por qué el Consejo no ha logrado generar una dinámica de la planeación que comience desde abajo. El proceso de articulación de las iniciativas locales no ha sido exitoso 2/ .

En la pregunta 4 se propone excluir las partidas globales, “excepto las necesarias para atender emergencias y desastres”. La pregunta refleja una desconfianza injustificada hacia las partidas globales. El mayor detalle y la desagregación minuciosa no garantizan ni la eficiencia ni la transparencia.

No hay duda de que la forma como se está elaborando el presupuesto debe modificarse pero no por las razones subyacentes a la pregunta 4 del referendo. Los problemas son de otra índole. De acuerdo con las proyecciones del cuadro, el peso de los intereses de la deuda seguirá aumentando, y al final de la década el valor de los intereses será siete veces superior al monto de la inversión. Las implicaciones monetarias y fiscales del manejo de la deuda deberían discutirse con mayor profundidad en el Congreso. Y desde esta perspectiva sí es pertinente que el Congreso ejerza un mayor control sobre los ingresos y los egresos públicos. En el presupuesto deberían incluirse de manera explícita los impactos que tiene política monetaria en el frente fiscal y en el ingreso y el empleo.

Finalmente, la pregunta 4 busca evitar que los miembros de las corporaciones públicas utilicen los recursos del Estado para realizar programas e inversiones que los favorezcan. Esta parte de la pregunta 4 va en la dirección de la pregunta 11 que prohíbe cualquier modalidad de los llamados auxilios parlamentarios. Esta preocupación es bienvenida. Pero para ello no se necesita referendo. Y todavía más, si el referendo busca modificar la Constitución, no hay razón distinta al populismo para incluir una propuesta que no introduce ningún cambio. Los auxilios ya están expresamente prohibidos en el art. 355 de la Constitución Política 3/ .

2. PREGUNTA 8. PENSIONES

La pregunta 8 que tiene que ver con las pensiones modifica el art. 187 de la Constitución. La pregunta menciona los siguientes puntos. i) La pensión máxima será de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. ii) La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, expirará el 31 de diciembre de 2007. iii) La edad mínima para pensionarse es 55 años. iv) A partir del primero de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando devenguen más de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.

El tema debe analizarse desde dos perspectivas: la imparcialidad y la reducción del gasto. En la pregunta se mezclan ambos argumentos. Sin duda, es conveniente buscar una mayor imparcialidad en la reglamentación de las pensiones. Desde hace varios años se han cuestionado los regímenes especiales porque desde la óptica de la justicia como imparcialidad son inaceptables. En este tema el referendo apunta en la buena dirección 4/ . Pero a renglón seguido, renuncia a la imparcialidad. La propuesta está viciada: a quienes tienen los privilegios se les conservarán hasta el 31 de diciembre del 2007. Los parlamentarios aprobaron el referendo cuidándose de que a ellos no les desmejorara su situación. El principio de legislar para los otros riñe con la equiprobabilidad 5/ . Los altos mandos de las fuerzas militares conservarán todos los privilegios pensionales. La justicia como imparcialidad supone que todos tenemos la misma probabilidad de ser afectados por la ley. Y esta postulado esencial no lo respeta el referendo.

La congelación de las pensiones en 25 salarios mínimos es una medida positiva porque favorece la equidad. Pero al mismo tiempo se presenta como una forma de reducción el gasto. Desde la mirada agregada el impacto fiscal es insignificante si se compara, por ejemplo, con el costo de los intereses de la deuda pública interna. De acuerdo con la Comisión de Racionalización del Gasto (1997 b), el valor de todos los salarios (incluyendo prestaciones) y de las pensiones de los funcionarios del Gobierno Central Nacional es relativamente bajo. Equivale al 2.48% del PIB. En el referendo el Gobierno reitera su convicción de que el problema fiscal tiene su origen en los funcionarios públicos. Pero la dinámica de los salarios de los empleados públicos, como porcentaje de los gastos totales del Estado, es decreciente. El peso de las remuneraciones está disminuyendo.

En el referendo y en el plan de desarrollo, el Gobierno parece olvidar que casi la mitad del presupuesto se destina a pagar la deuda pública. Nunca es tarde para preguntar las razones por las cuales la Tesorería emite títulos de deuda pública interna 7 puntos por encima del DTF. Estos altos intereses tienen que ser pagados con recursos del presupuesto y por este camino el hueco fiscal sigue creciendo 6/ .

Así que desde la perspectiva de las finanzas públicas el límite a las pensiones no tiene un impacto significativo. Volviendo al cuadro, el problema fiscal de fondo no son las pensiones de quienes ganan más de 25 salarios mínimos, sino el peso actual y futuro de los intereses de la deuda.

El referendo propone que nadie pueda pensionarse antes de 55 años. Sin duda, esta medida ayuda a reducir el déficit pensional. Pero el Gobierno sigue insistiendo en la lógica financiera de la ley 100 de 1993. La norma pretende financiar el sistema de seguridad social y garantizar cobertura universal con los recursos que genera el propio sistema. Los recursos a la seguridad social tienen que provenir de la riqueza de la sociedad. Y una de esas fuentes es la tributación a la propiedad de la tierra 7/ .

3. PREGUNTA 12. SUPRESIÓN DE CONTRALORÍAS

La pregunta 12 tiene tres componentes. Primero, propone suprimir las contralorías territoriales. Segundo, el ahorro generado por esta medida, y una vez se hayan cancelado los compromisos laborales con los funcionarios de las entidades suprimidas, se destinará durante 10 años “a la ampliación de la cobertura y al mejoramiento de la calidad, en educación preescolar, básica y media, y a la construcción y sostenimiento de restaurantes escolares, o al saneamiento básico”. Tercero, se le dará prelación a los niños más pobres.

Esta pregunta distrae. El principal tema de discusión no es el destino de los recursos sino la supresión de las contralorías. Es difícil objetar que se destinen más recursos a la educación y, mucho menos, que se privilegie a los niños de las familias más necesitadas. El referendo parece desconocer los esfuerzos que ha realizado en los últimos años la Contraloría General de la República para mejorar la eficiencia de la gestión. La continuidad de este proceso debe llevar a determinar cuáles contralorías territoriales deben eliminarse. La decisión debe hacer parte de esta dinámica de renovación que está llevando a cabo la propia Contraloría. La institución debe juzgar si sus objetivos los puede conseguirse mejor sin contralorías regionales.

4. PREGUNTA 13. DESTINO DE LAS REGALÍAS

La pregunta 13, redefine los destinos de las regalías, y modifica el art. 361 de la Constitución. El referendo propone que los ingresos “provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos, municipios y distritos productores y portuarios, y a Cormagdalena, se destinarán a las entidades territoriales, en los términos que señale la ley”. Y de manera más específica, el referendo distribuye así los fondos: “56% a la ampliación de la cobertura con calidad en educación preescolar, básica y media. El 36% para agua potable y saneamiento básico, el 7% para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, y el 1% para inversión en la recuperación del río Cauca”.

La distribución propuesta podría hacerse sin necesidad de referendo. Adicionalmente, en esta pregunta no se capta los problemas de la descentralización y, más específicamente, del manejo de las regalías. El Fondo Nacional de Regalías se concibió a principios de los noventa con una perspectiva equivocada. Por aquellos días se pensaba que los excedentes petroleros traerían los males propios de la enfermedad holandesa. Las estimaciones que se realizaron en ése momento fueron erróneas 8/ , ya que el ingreso de dólares no petroleros superó todas las expectativas. Mucho antes de que los pozos estuvieran en plena explotación, la revaluación del peso ya era significativa. La política monetaria de principios de los noventa fue la que generó fenómenos propios de enfermedad holandesa, años antes de que los pozos estuvieran en plena producción. Incluso, en la segunda mitad de los noventa, en el momento de mayor rentabilidad de los pozos, en lugar de revaluación tuvimos devaluación. Los temores cambiarios ocasionaron un mal manejo del Fondo de Regalías. Los recursos no se utilizaron para estimular proyectos de desarrollo regional.

La precisión que busca el referendo en la asignación de las regalías no es conveniente. Las regalías deben ser administrados de manera discrecional por el gobierno para grandes proyectos de inversión y de desarrollo económico local. La segmentación de los recursos que propone el referendo no es buena. La descentralización no se ha reflejado en la consolidación de polos regionales de desarrollo porque la segmentación de los recursos ha sido excesiva. Los recursos provenientes del petróleo deberían utilizarse para generar círculos virtuosos de crecimiento regional. Es necesario volver a creer en las potencialidades del mercado interno. Esta es la discusión de fondo y no si los excedentes que genera el petróleo deben ir a educación y a saneamiento básico.

5. PREGUNTA 14. CONGELACIÓN DEL GASTO

La pregunta 14 congela los gastos de funcionamiento, incluyendo los salarios y las pensiones superiores a dos salarios mínimos. El nivel de referencia es el 2002. Los valores nominales se mantienen “durante un período de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo”. Puesto que el año 2002 es el punto de referencia, si la inflación en el 2003 o el 2004 es mayor a la del 2002, la diferencia puede ser compensada. Esta disposición es muy confusa y se presta a múltiples interpretaciones. En el 2002 la inflación fue de 6.99%. Ello significaría que si en el 2003 la inflación fuera de 7.99%, los salarios podrían aumentar 1%. Y si en el 2004 fuera de 8.99% los salarios crecerían 2%. Así que la pérdida del poder adquisitivo en cada año no podrá ser superior a 6.99%. En los dos años podría llegar a ser de 13.8%. Esta es la cota superior. La caída del poder adquisitivo sería menor, e igual a la inflación de cada año, si el nivel de precios no supera el del 2002. Pero cualquiera que sea el escenario, de todas maneras la depresión salarial es significativa.

La congelación del gasto no afecta de la misma manera a todas las instituciones. No puede homogeneizarse, comenzando porque el peso que tiene el gasto de funcionamiento es muy distinto según el tipo de entidad. Simplemente con el propósito de ilustrar, menciono la relación entre servicios personales (GP) y gastos de funcionamiento (GF). La relación (GP/GF) no puede ser mayor que uno porque los gastos de personal son parte de los gastos de funcionamiento. Si la relación (GP/GF) es cercana a uno, la congelación de los salarios termina expresándose en estabilidad nominal de los gastos de funcionamiento. En estas entidades el usuario no se perjudica si los funcionarios aceptan la adversidad y siguen trabajando con el ánimo de siempre. Pero si la relación (GP/GF) es considerablemente menor que uno, es probable que los más perjudicados no sean los funcionarios sino los usuarios, ya que es muy factible que la congelación de los gastos de funcionamiento termine reflejándose en un entorpecimiento de la operación.

El espíritu que anima la pregunta 14 es el mismo que ha guiado la política económica de los dos últimos gobiernos: la recesión se corrige con menor gasto público. Este postulado es equivocado. No favorece el crecimiento económico. Olvida que el déficit también puede cerrarse por el lado de los ingresos: si la economía crece la tributación aumenta. Este principio simple es el que anima la política económica norteamericana. No se trata de aumentar irresponsablemente el gasto, pero sí de mantener el actual déficit primario (sin intereses). Es inútil seguir pretendiendo que la recuperación llega por la vía de mayores tributos y menor gasto. Esta fórmula no es conveniente.

6. CONCLUSIÓN

La crítica al referendo y la abstención activa pueden mantenerse aún si se reconoce que algunas preguntas apuntan hacia la dirección correcta. Desde el punto de vista de las medidas económicas que busca poner en práctica el referendo, la abstención activa se justifica por dos razones.

En primer lugar, porque el diagnóstico que subyace al referendo es equivocado. La raíz de los males de la economía colombiana no está en el gasto público. Y el equilibrio fiscal no se consigue, como pretende el referendo, con menor gasto. Todo lo contrario. La base tributaria se amplia si el ambiente de los negocios mejora. Y en segundo lugar, porque las preguntas buenas quedan subsumidas en una lógica estrecha que terminará desvirtuando su propósito original. Por ejemplo, la participación ciudadana en la definición de los programas de inversión, que es un propósito loable, termina siendo inocua si no hay perspectiva de largo plazo. Y este Gobierno ya ha demostrado que no está interesado en la planeación, ni en la definición de horizontes de mediano y largo plazo.

Si el referendo se aprueba, las medidas económicas propuestas no contribuyen a recuperar la dinámica de la inversión y el empleo.

Notas:

1/ El cuadro ha sido tomado de CGR (2002).

2/ El Consejo Nacional de Planeación (1998, 1999, 1999 b) se ha comprometido seriamente con la planeación participativa. Pero en reiteradas ocasiones, los miembros del Consejo se han quejado de falta de apoyo gubernamental para realizar adecuadamente su tarea. La Casa de la Diversidad expresa muy bien las dificultades que se presentan cuando se busca articular las demandas de las distintas comunidades. En la segunda parte de la Casa de la Diversidad el Consejo Nacional de Planeación (1999) transcribe las actas de las reuniones locales. La variedad de los temas y los diferentes niveles de análisis llevan a dudar de la representatividad que pueda tener cualquier intento que se haga por articular semejante bricolage.

3/ “Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado” (Constitución Política de Colombia 1991).

4/ Varios estudios recientes han mostrado la conveniencia de unificar los regímenes pensionales. Ver, por ejemplo, Comisión de Racionalización del Gasto (1997), Acosta y Ayala (1998, 2001), Acosta y González (1998).

5/ Sobre la equiprobabilidad, ver Vickrey (1945), Harsanyi (1953, 1955).

6/ Estos días el gobierno argentino entendió que cuando el pago de la deuda es excesivo no hay forma de crecer. Y le dijo a los tenedores privados de los bonos argentinos que únicamente les reconocía el 25% de la deuda. Y a quienes no estuvieron de acuerdo les propuso que dentro de unos años volverían a conversar.

7/ Echevarria (2003) que siempre se ha declarado uribista, reitera su tesis sobre la necesidad de que en Colombia la tierra debe pagar impuestos. La guerra, dice, debe ser contra la pobreza. Ver, igualmente, Echavarría (1996).

8/ El texto de Montenegro y Kiguel (1994) reúne artículos muy ilustrativos del temor que se tenía a la enfermedad holandesa.

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*Jorge Iván González es profesor de la Universidad Nacional.