De la deuda externa a la deuda eterna

1. Introducción

Nicaragua carece de capacidad para enfrentar los desafíos de la globalización en igualdad de condiciones con los países desarrollados; tiene un alto grado de dependencia de la cooperación internacional y del crédito externo, y necesita recibir un trato especial para sus exportaciones de parte de las regiones desarrolladas. Ello coloca al país en una encrucijada, en la medida en que la apertura comercial y la liberalización económica lo arroja al escenario incierto del mercado global en el que los Estados del Sur no ejercen control alguno.

Nicaragua se sitúa en este escenario sumida en una crisis como consecuencia del déficit comercial de su balanza de pagos; de la deuda externa, que consume un alto porcentaje del presupuesto nacional; del déficit fiscal, de los altos niveles de inflación, un alto grado de inestabilidad social y desempleo, pobreza extrema y desigualdades sociales en aumento.

El país se encuentra así indefenso ante una globalización que supone el desembarco de multinacionales que compran las empresas públicas a bajo precio; que alientan la salida de capitales privados en busca del rápido beneficio, sin vocación de inversión nacional, lo que implica la desprotección de los productos propios. Por otra parte, la idea de una globalización sustentada en la libre competitividad choca violentamente con la existencia de una dominación estructural a través de la deuda externa que es siete veces mayor que su capacidad de exportaciones. Según Néstor Avendaño, “En el período 2001-2003, el monto aproximado del alivio del pago de la deuda externa de Nicaragua asciende a US$600 millones. En términos medio anual, la condonación del pago de la deuda es de US$200 millones, equivalentes al 7% del Producto Interno Bruto (PIB) y al 20% del valor de las exportaciones de bienes y servicios no factoriales”. [1].

Además, la globalización neoliberal impacta sobre la política nacional, implicando a la democracia. El Estado es modificado por determinantes extra-nacionales, debilitando la soberanía de instituciones ya de por sí frágiles. El Estado, como unidad de poder, sigue cumpliendo una función territorial, pero su Gobierno no responde realmente ante el pueblo sino ante los organismos financieros internacionales, sobre todo el Fondo Monetario, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Tomando en cuenta el escenario señalado, el presente ensayo pretende dos objetivos: por un lado exponer cómo la deuda externa detiene las posibilidades de desarrollo de Nicaragua y, por otro, explicar cómo la ayuda financiera no favorece dicho desarrollo sino que, más bien al contrario, lo hipoteca.

2. La deuda externa de Nicaragua

Según Oxfam Internacional[2], el volumen total de la deuda externa de Nicaragua ascendía en 2000 a 6,664 millones de dólares, cifra que casi triplicaba al valor del Producto Interior Bruto (PIB) del país (2,472 millones de dólares), era más de siete veces superior al valor anual de las exportaciones de bienes y servicios, y equivalía a diez años de recaudación fiscal del gobierno nicaragüense.

Mientras tanto, la renta per cápita es de sólo 488 US$, y la deuda externa per cápita de 1.300 US$, según datos aportados por Néstor Avendaño[3].

Un 22% de la deuda está contraída con los países del llamado Club de París[4] y un 40% con países no miembros de dicho club. La lista de países a los que Nicaragua debe es extremadamente amplia, e incluye países centroamericanos, de Europa Oriental e incluso de Asia y África[5].

La deuda multilateral constituye tan solo un 33% del total, siendo el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) sus principales acreedores multilaterales. Finalmente, algo menos del 5% del total de la deuda externa nicaragüense es privada (bancos y proveedores internacionales)[6].

El enorme desembolso anual que representa el pago de la deuda tiene una consecuencia nefasta para la población nicaragüense, pues cerca del 79% se encuentra bajo la línea de pobreza, y el 53.6 en extrema pobreza. En las zonas rurales de cada 10 personas, 8 se encuentran en situación de pobreza crónica[7].

3. La Iniciativa HIPC

La Iniciativa para los Países Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en ingles) fue desarrollada por las naciones acreedoras del Norte y las Instituciones Financieras Internacionales en septiembre de 1996 como una medida para prevenir la incapacidad de pago del servicios de la deuda externa de los países del Sur y evitarse riesgos innecesarios en la recolección del pago de sus prestamos y los intereses.

La iniciativa HIPC pretende adecuar los montos de la deuda externa hasta niveles aceptables a la capacidad de pago del país que resulta elegible. Los promotores de la idea consideran que un país es sostenible cuando destina sólo el 20 por ciento del importe de sus exportaciones al servicio de la deuda. Nicaragua destina en la actualidad el 40 por ciento de lo obtenido por lo que exporta.

Carlos Pacheco observa al respecto que el umbral del 20 por ciento “seguirá siendo insostenible, aun si se redujera a un 10 por ciento. Recordemos que el crecimiento de las exportaciones no se está cumpliendo y además los precios de nuestros productos de exportación están cayendo en el mercado internacional (café, azúcar, banano, mariscos, carne, ajonjolí) estos seis productos sólo representan el 55% del volumen total exportado"[8].

El objetivo de la HIPC es adecuar, no perdonar, la deuda externa hasta niveles que puedan ser asumidos por los países deudores, de tal forma que sigan pagando e hipotecando sus economías sin llegar a situaciones extremas que puedan provocar protestas de la población.

Para ilustrar lo que supone esta estrategia, tomamos un ejemplo reciente: el pasado 13 de diciembre, el Club de París acordó una reestructuración de la deuda externa de Nicaragua por un valor aproximado de 579 millones de dólares. Este acuerdo implicó la cancelación inmediata de cerca de 405 millones de dólares y la reducción del servicio de la deuda durante cuatro años de 657 a 90 millones[9].

Si tomamos en cuenta, como se señala anteriormente, que el Club de París absorbe el 22 por ciento del total de la deuda, lo que ha hecho la entidad es reducir el monto adeudado de aproximadamente 1.500 millones a 1.100, por los cuales durante cuatro años Nicaragua deberá pagar 90 millones, y después se producirá una nueva negociación del pago.

Nicaragua aspira por tanto a entrar en el “club de los 41”[10] para hacer sostenible el pago de su deuda, pero en realidad el monto anual no sólo no se reduce sino que se amplía. En 1998, el país pagó 332 millones de dólares en servicio de deuda, y en 1999, otros 333 millones. A partir del año 2002, se calcula que Nicaragua tiene que pagar cerca de 387 millones de dólares anualmente, 57 millones de dólares más que en 1999 dado el drástico aumento que se prevé por el pago de las amortizaciones y el pago de los intereses[11].

Además, los creadores de la HIPC orientan a los países pobres a seguir programas de ajuste estructural que sólo van dirigidos a aliviar su deuda, en ningún caso van dirigidos a superar las condiciones de la población empobrecida.

Carlos Pacheco señala al respecto que “el FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) no están haciendo donaciones para la reactivación de las economías sino realizando más prestamos, claro que bajo términos concesionarios, que al final de cuentas terminan endeudándonos más”[12].

Siguiendo con los ejemplos, unos días antes de que el Club de París revisara la deuda contraída por Nicaragua, el Fondo Monetario Internacional aprobó un programa económico por valor de 1.100 millones de dólares durante los próximos tres años. El préstamo es concesionario, y Nicaragua tendrá que pagarlo.

Néstor Avendaño, negociador de la deuda externa en el Gobierno Chamorro sostiene que: "con la iniciativa HIPC, aplicada tal como es, Nicaragua seguirá siendo un país pobre y altamente endeudado. Del total de la deuda en Nicaragua, el 30% es deuda multilateral, la que siempre hay que pagar si se quiere seguir recibiendo préstamos. Pero, aún si el 70% restante nos fuera borrada por una decisión política del resto de los acreedores, Nicaragua tampoco dejaría de ser un país pobre y altamente endeudado. Para el caso de Nicaragua, la HIPC es a estas alturas totalmente insuficiente”[13].

4. La cooperación externa

Las donaciones que ha recibió Nicaragua en el período comprendido entre 1990 y 2000, equivalen a 6,500 millones de dólares y superaron tres veces el total del Producto Interno Bruto (PIB). Alrededor del 60% de la ayuda provino de donantes bilaterales y el 40% de instituciones financieras internacionales[14].

Más en concreto, en el periodo 1997-2000, el desembolso de la cooperación internacional alcanzó los 1,981.2 millones de dólares, lo cual supone un promedio anual de 495.3 millones, que representa un 23 por ciento del PIB y constituye aproximadamente el 70 por ciento del Programa de Inversiones Públicas que ejecuta el país[15].

Esta cooperación provino casi a partes iguales de las fuentes bilaterales (el 50.5 por ciento) y de las multilaterales (49.5 por ciento).

Un alto porcentaje fue entregado en calidad de préstamo, pero en aquel periodo el aporte en calidad de donación fue importante para ayudar a la rehabilitación tras el huracán Mitch. En la reunión del Grupo Consultivo celebrada en Washington en mayo de 2000, los datos oficiales evidencian, por ejemplo, que en 1999 -pocos meses después del paso del huracán- los países y agencias donantes desembolsaron 654.7 millones de dólares y de éstos 52.6% (US%344.5) fueron préstamos y el 47.4% (US$310.2) fueron donaciones[16].

La tendencia actual es a incrementar la ayuda en calidad de préstamo, mientras las donaciones representan cada vez menos porcentaje y se canalizan por lo general a través de las ONG.

Néstor Avendaño señaló recientemente que “nadie da nada gratis, todo tiene su debe y su haber”[17], y lo cierto es que la cooperación bilateral y multilateral marcan unas reglas de juego, tanto en los plazos para la devolución del préstamo, como en la imposición de ciertas condiciones de tipo político y económico, para conceder el préstamo.

Como criterio general, las peticiones de las instituciones financieras multilaterales giran alrededor a la gobernabilidad y todos los conceptos -y prácticas- que ésta conlleva.

El BID, por ejemplo, considera que "las principales deficiencias que deben ser consideradas en las estrategias futuras de préstamos entre las autoridades de América Central y las agencias financieras multilaterales (y los donantes bilaterales)" son agrupan en cuatro "esferas": social, económica, institucional, política regional.

Pero ese tipo de ayuda requiere que el sector público haga su parte. Es decir, que deje "progresivamente, la carga actual de proveer una amplia cantidad de bienes y servicios", a la vez que deja de actuar como la fuente final proveedora de empleo[18].

En lenguaje más sencillo, la condición del BID en que se desarrollen las privatizaciones, cuyo proceso inició en nuestro país desde hace varios años y que aún no culmina.

Otras medidas son, por ejemplo, el incremento de recaudación fiscal por medio de las bebidas alcohólicas, emitir 20 millones de dólares en títulos que serían adquiridos por el sistema bancario, aprobación de la Ley de Reforma a la Seguridad Social en la Asamblea Nacional, o el implemento de medidas prudenciales que regulen el endeudamiento externo.

Por otro lado, se requiere de incentivar la inversión de capital privado tanto nacional como extranjero. En este campo también se han dado los primeros pasos y en los últimos años hemos visto la erección de hoteles de diversas categorías o la traída de cruceros[19].

Por otra parte, la ayuda proveniente de los cooperantes multilaterales está planteada a más largo plazo que la de los bilaterales, a la vez que más enfocado a las políticas. Por ejemplo, el BID está financiando el “Programa de modernización del municipio de Managua” que tiene como objetivos el fortalecimiento de la capacidad del gobierno municipal a través de una mayor descentralización y participación ciudadana en el diseño e implementación de proyectos piloto de alta prioridad socioeconómica, y mediante la modernización de la administración municipal para hacerla más eficiente y transparente[20].

La Unión Europea, por su parte, establece como prioritarios seis ámbitos de intervención: Vínculo entre comercio y desarrollo, integración y cooperación regionales, apoyo a las políticas macroeconómicas (salud y educación sobre todo) y fomento de un acceso equitativo a los servicios sociales, transporte, seguridad alimentaria y desarrollo rural sostenible, y fortalecimiento de las capacidades institucionales[21].

En cuanto a las condiciones de devolución del préstamo, tomamos como ejemplo el citado proyecto de modernización del municipio de Managua, para el que el BID aporta 5.67 millones de dólares, y la Alcaldía 0.63 millones.

Las condiciones contemplan un periodo de gracia de 10 años. A partir del siguiente, la Alcaldía deberá devolver la cantidad prestada en un plazo de 40 años, con una tasa de interés del 1 por ciento durante los diez primeros años, y del 2 por ciento a partir del siguiente en adelante.

Como el proyecto se aprobó en 2002, la Alcaldía de Managua deberá devolver al BID, a partir de 2013, 143,167.5 dólares los diez primeros años y 144.585 los treinta siguientes.

Este es sólo un ejemplo que da una idea sobre cómo la cooperación externa en realidad mantiene el endeudamiento externo de Nicaragua.

5. Conclusiones

Nicaragua no tiene capacidad para solventar en un plazo definido la deuda contraída con los países ricos. Esta situación pone en evidencia la fragilidad de la economía del país, pero también demuestra que el sistema económico internacional mantiene un modelo de intercambio comercial injusto con los países pobres, y este modelo es el que provoca que la deuda externa no tenga viabilidad de solución mediante la toma de decisiones en el ámbito meramente financiero.

La deuda externa se convierte así en objeto de presión de los países ricos sobre los endeudados. Es el argumento perfecto para que el modelo económico capitalista incida en los países pobres y los mantenga en una situación de dependencia.

Si Nicaragua no puede pagar su deuda, tiene que negociar con los acreedores un refinanciamiento, una moratoria o una reducción. Los países ricos y sus estructuras financieras ponen condiciones de orden económico, político y social a Nicaragua para refinanciar las condiciones de pago y el monto. El Gobierno nicaragüense se apresta a cumplir dichas condiciones, que suponen la progresiva pérdida de capacidad del Estado para atender a lo social. El resultado es que la deuda sigue existiendo, incluso creciendo, Nicaragua queda hipotecada y los organismos financieros internacionales son los que en realidad están decidiendo sobre los destinos del país.

Desde un punto de vista meramente económico, resolver el asunto de la deuda externa es simplemente inviable. Nicaragua nunca estará en condiciones de dejar su deuda a cero. Por tanto, la conclusión es que, en realidad, la deuda externa es el mecanismo más efectivo de control de los países ricos sobre los países pobres. A los países ricos, en realidad, no les interesa recuperar el monto íntegro de la deuda, les interesa que los países pobres sigan siempre endeudados para incidir sobre sus políticas internas y que países como Nicaragua nunca tengan capacidad de decisión en el ámbito económico y político internacional.

La iniciativa HIPC es el instrumento que garantiza esta relación desigual. Por mucho que se pueda vender como favorecedora del desarrollo sustentable de Nicaragua y la solución a los problemas de la pobreza. Un ejemplo de cómo actúa la HIPC lo tenemos en Mozambique, donde el servicio de la deuda en ese país tres años antes del inicio del proceso para calificar a la HIPC, era de 111 millones de dólares anuales; después del HIPC, el pago anual será de 100 millones, lo que todavía resulta insostenible para ese país[22].

Por tanto, podemos concluir que la aplicación del modelo HIPC en Nicaragua no producirá ningún cambio significativo en el volumen de pago del servicio de la deuda.

No hemos comentado en el presente ensayo acerca de la aplicación de los Programas de Ajuste Estructural, los ESAF, que los países ricos imponen como condición para entrar en la HIPC. Es materia específica que desarrollaremos en una segunda entrega en la cual nos referiremos a las consecuencias de estos programas para Nicaragua.

Por último, un comentario sobre la cooperación internacional, cuya acción se ha argumentado siempre como beneficiosa para los países pobres. Sin poner en duda los resultados positivos de determinadas líneas de cooperación que centran su atención en apoyar la mejora de las condiciones de vida de la población desfavorecida, la realidad es que este tipo de cooperación representa un porcentaje muy bajo en relación con el volumen de montos que se utilizan para otros fines de ámbito político, económico y estructural.

Además, cada vez es mayor la tendencia de las agencias de cooperación a establecer programas bilaterales con el Gobierno bajo préstamos, mientras que la ayuda en concepto de donación es cada vez más escasa; por su parte, los organismos financieros internacionales sólo enfocan la cooperación por la vía del préstamo.

Esta situación nos motiva a concluir que, en realidad, la cooperación internacional no sólo no enfoca la mayor parte de su financiamiento a la solución de los problemas básicos de los países pobres, sino que además contribuye a que estos países se sigan endeudando.

Las políticas de ajuste estructural y sus consecuencias

6. Introducción

Desde que en 1990, la Unión Nacional Opositora (UNO) derrocara por la vía electoral al gobierno sandinista, Nicaragua se ha visto envuelta en un proceso paulatino de reforma de su Estado con el fin de adaptarlo al modelo neoliberal imperante en el mundo.

El neoliberalismo pretende aplicar como norma general la reducción del papel de los estados y otorgar un mayor protagonismo a la iniciativa privada en la prestación de servicios a la sociedad. Los estados benefactores surgidos tras la Segunda Guerra Mundial, que asumían la responsabilidad global de solución de los problemas de su población, se están desmantelando y sus funciones quedan relegadas a la mera administración de recursos, cediendo la iniciativa de la atención social a entidades que, por su carácter privado, se encuentran libres de control por parte de la población.

Esto ha supuesto que las estructuras del Estado nicaragüense se estén remodelando con arreglo a criterios venidos del exterior, fundamentalmente del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional y con muy poca participación de la propia población.

Todo este proceso de reforma se está dando en medio de una situación económica inestable que ha provocado diversos enfrentamientos entre los sucesivos gobiernos y muchos sectores de la sociedad a causa de la puesta en marcha de medidas económicas de ajuste que han impactado negativamente en la capacidad adquisitiva de la población.

Dichas políticas de ajuste no han beneficiado a la población sino todo lo contrario: el problema de la propiedad urbana y rural no acaba de solucionarse, la tasa de desempleo alcanza cotas incorregibles, las condiciones de vida de la población se siguen deteriorando, las mujeres siguen teniendo pocas oportunidades de participación en la sociedad y entre la población joven no se potencian valores que la conduzcan a su integración y participación social; el Estado no garantiza servicios elementales como la Salud o la Educación al conjunto de la población y el precio de los productos básicos sufre un aumento progresivo inalcanzable para la mayoría.

Por tanto, el objetivo del presente trabajo es exponer las consecuencias políticas y sobre todo sociales que han traído para Nicaragua los programas de ajuste estructural impuestos por las instituciones financieras internacionales como condición para que el país entre en la iniciativa HIPC de apoyo a los países altamente endeudados.

Para ello, el trabajo parte de un recuento histórico de las medidas que los tres gobiernos post-sandinistas han tomado, así como de sus consecuencias, y que se vinculan a los ESAF, que son fondos a crédito multilaterales destinados a financiar los programas de ajuste estructural[23].

7. Los primeros ajustes

El gobierno sandinista, a partir de 1984, tuvo que afrontar las consecuencias económicas por el embargo decretado por el presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, y el comienzo de la guerra con la contra. Además, en ese periodo se produjo una fuerte baja de los precios de las exportaciones, había muchas dificultades para obtener créditos internacionales y se producía una acelerada fuga de capitales.

Para hacer frente a la situación, el gobierno sandinista adoptó en febrero de 1989 el llamado “Plan de Estabilización”, que trajo como consecuencia la reducción del sector público, el despido de 35.000 funcionarios y la reducción de la inversión social; se congelaron los salarios y se liberaron los precios, incluidos los de alimentos y medicinas, hasta entonces subsidiados.

A pesar de que se consiguió frenar la inflación y la caída del PIB, el Plan no consiguió recuperar la economía y la deuda siguió creciendo. La consecuencia para la población fue un grave deterioro social y el aumento del desempleo[24].

En mayo de 1990 el gobierno de Violeta Chamorro emprendió otra fase más dura de ajuste estructural mediante la firma de los programas de Estabilización y Recuperación I y II con la AID (Cooperación de Estados Unidos), como paso previo para llegar a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Las medidas que incluía el primer plan[25] fueron muy parecidas a las que adoptaron anteriormente los sandinistas, pues de nuevo se produjo la reducción del empleo público en un 12% y del personal militar en un 80%; también se redujeron los salarios en la Administración, se vendieron 233 de las 351 empresas propiedad del Gobierno, se liberalizó el comercio nacional con la eliminación del control sobre los precios, se privatizó la actividad comercial que realizaba el Estado y se creó una nueva moneda, el córdoba-oro, lo que supuso una devaluación de alrededor del 100% que se aplicó sin compensaciones salariales[26].

La respuesta de los sindicatos a dichas medidas fue la convocatoria a una huelga general que paralizó Managua. Ante el clima de violencia generado, el secretario general del FSLN, Daniel Ortega, y el Ministro de la Presidencia, Antonio Lacayo, pactaron el 11 de julio de 1990 la disolución de las movilizaciones, y se iniciaron negociaciones en las que participaron representantes de la élite sandinista para el establecimiento de un pacto social y económico, la llamada Concertación I, firmada el 26 de octubre de 1990[27].

El 3 de marzo de 1991, el ministro de la Presidencia, Antonio Lacayo, presentó un nuevo paquete de medidas económicas[28], que en realidad representaban una continuación de las implementadas anteriormente, pero eran menos agresivas y posibilitaban un mayor espacio de negociación para con los actores sociales y económicos. La diferencia fue que esta vez participaron activamente en las reformas el BIRF (Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento) y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo).

Como consecuencia del plan, el córdoba sufrió una devaluación del 400%, los salarios de los trabajadores cayeron hasta un 70%, se liberalizaron las importaciones y se privatizaron grandes cadenas de supermercados y algunos bancos a precios muy bajos y las empresas estatales se vendían a la mitad de su valor. El capital comercial y financiero fue el principal beneficiado, aunque muchos sandinistas también salieron favorecidos con estas privatizaciones[29].

Frente a esto, las centrales sindicales se movilizaron de nuevo y obligaron al Gobierno a la negociación. De esta segunda ronda de conversaciones -la Concertación II- llevada a cabo en los meses de mayo-agosto de 1991, surgió el compromiso de otorgar el 25% de las empresas afectadas a los trabajadores[30].

8. El ESAF I

El clima de paz social favoreció la entrada de financiamiento exterior que permitió reducir la inflación al 3.5 y contener el déficit fiscal.

Fruto de este ambiente favorable, entre 1991 y 1992, el Gobierno impulsó un programa de estabilización, financiado por el FMI, y un programa de ajuste estructural apoyado por el Banco Mundial orientado a preparar a Nicaragua para una economía de libre mercado[31].

El proceso culminó con la aprobación por parte del FMI del ESAF, en abril de 1994, por un periodo de dos años. El Gobierno de Nicaragua recibió un crédito en varias entregas por un total de 218 millones de dólares[32].

Para lograr esos fondos, el Gobierno acordó con el FMI y el Banco Mundial las políticas centrales de un programa económico y estructural. El paquete de medidas incluía reformas en el sector fiscal[33] y financiero[34], el desarrollo del sector privado[35], el sector cambiario y de comercio, la infraestructura, el sector agrícola, el medio ambiente, el sector social y el mercado laboral[36].

Además, el plan incluía la implementación de un Programa de Administración Tributaria, otro de Mejoramiento de la Administración de Aduanas, así como un Programa de reforma del Sector Público. Esto suponía alterar el rol y tamaño del Gobierno mediante la continuidad en la privatización de empresas estatales, la reducción de empleados públicos y la disminución del papel del Estado en la regulación de la economía[37].

Como consecuencia, el acceso al ESAF supuso el despido de 13.500 empleados públicos y la privatización de la mayoría de las empresas estatales de producción, la reducción de aranceles y la renuncia a mantener el 6% del presupuesto para las Universidades, según refleja la Constitución Política.

Extraemos a continuación el comentario crítico al ESAF que María Rosa Renzi, asesora económica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), hizo en El Observador Económico unos meses antes de que fuera firmado:

“El énfasis del ESAF en acciones vinculadas a los aspectos financieros, pone nuevamente sobre el tapete cuestiones de fondo. Se pone en evidencia el profundo desconocimiento e insensibilidad que tienen los que diseñan las políticas económicas sobre el estado de postración en que se encuentra la economía en general, la elevada descapitalización de la mayoría de los pequeños y medianos productores del campo y de la ciudad y el desamparo de la base social, en tanto estas medidas no apuntan a respaldar la economía del 70% de la población que vive en condiciones de pobreza”[38].

9. El ESAF II

El Gobierno de Arnoldo Alemán continuó a partir de 1996 las políticas de ajuste estructural y la negociación con el FMI para la obtención de un nuevo ESAF. Ese año, por cada dólar que el país invirtió en lo social, debía destinar cinco al pago de la deuda.

La negociación del ESAF II culminó con la firma del acuerdo el 18 de marzo de 1998, por un periodo de dos años. El objetivo era lograr la sostenibilidad de las finanzas públicas y el sector externo, en la reforma estructural y el crecimiento económico[39].

La exigencia del FMI fue el despido de otros 10.000 funcionarios públicos, la venta o privatización de ENITEL, ENEL, INAA, PETRONIC, y los bancos estatales, Banades y Banic. A cambio, si esto se cumple, un nuevo crédito por 400 millones de dólares y la posibilidad de entrar en la iniciativa HIPC[40].

El presidente Alemán, como posteriormente se pondría en evidencia, orientó el proceso de privatizaciones hacia un gran capital muy cercano al propio Alemán.

Las reacciones al nuevo ESAF no se hicieron esperar. Según un estudio realizado por Tomás Rodríguez Alas, las políticas de ajuste estructural no tuvieron el resultado esperado por el Gobierno debido a que los mecanismos de transmisión de las políticas no fueron efectivos.

Rodríguez Alas declaraba en agosto de 2002 que “el programa de ajuste se ha diseñado fundamentalmente para pagar la deuda externa, y no para promover el crecimiento económico de Nicaragua, por lo cual hay que darle un giro al sector productivo”[41].

Por su parte, María Rosa Renzi, del PNUD, concluía que el fallo de los programas de ajuste se debió a que “se concentraron los esfuerzos, medidas y acciones en controlar los balances macroeconómicos, y se descuidaron otros aspectos que tienen que ver con la problemática social y la productividad”[42].

Orlando Núñez profundiza más en la repercusión que el programa de ajuste tuvo para el campesinado, y recuerda que “con el ajuste, los campesinos perdieron el crédito y los rendimientos, siendo conminados a pagar o perder las tierras poseídas por la reforma agraria. A raíz de la privatización se comenzaron a regresar centenares de miles de hectáreas a los antiguos dueños, y los jueces y la policía procedieron a desalojar a los campesinos”[43].

Núñez denuncia también que “El ESAF y el Gobierno liberal estimulan la apertura comercial y la importación para los productos campesinos, pero subsidian el precio del azúcar y obligan a la población nicaragüense a pagarle al empresario nacional 250 córdobas por quintal, aunque el precio del mercado mundial sea de 60 córdobas”[44].

10. La era Bolaños

En su campaña electoral, Enrique Bolaños justificaba que, durante los cinco años anteriores, el programa macroeconómico se había enfocado al ESAF como punto de decisión de la HIPC, y que el esfuerzo había sido necesario e indispensable para lograr la condonación de la deuda externa[45].

Tras su llegada a la presidencia, el nuevo Gobierno se fijó como propósito la puesta en marcha del programa de ajuste estructural de la economía, la promoción del crecimiento y la reducción de los niveles de corrupción, todo ello enmarcado en un proceso de reforma del Estado.

En consecuencia, el Gobierno envió a la Asamblea Nacional la propuesta de reforma tributaria y agilizó varios procesos judiciales contra diferentes funcionarios públicos acusados de corrupción, entre ellos el anterior presidente.

El complicado proceso de enjuiciamiento a Arnoldo Alemán y las influencias que utilizó el ex presidente para reducir el apoyo de la Asamblea Nacional a las iniciativas planteadas por el nuevo Gobierno, motivó los retrasos en la aprobación de las reformas fiscales necesarias para alcanzar la extensión de los acuerdos con el FMI por tres años más[46].

En cuanto a la reforma del Estado, Bolaños reproduce la tendencia de sus antecesores, y plantea la reducción del número de empleados públicos. Si embargo, el presidente carece del respaldo suficiente en la Asamblea Nacional para reformar el Estado, pues ese proceso requiere a su vez de reformas constitucionales o legales. Carlos Tünnermann señala al respecto que “en realidad, su ámbito de acción, por ahora, sólo puede circunscribirse a aquellas reformas que se puedan llevar a cabo mediante disposiciones administrativas o discrecionales del Presidente de la República, las cuales son importantes, pero limitadas”[47].

Como también indica Tünnermann, lo lógico no es hacer un Estado más pequeño sino más eficiente, y las reformas deberían ir encaminadas a la promulgación una nueva Ley Electoral que transforme radicalmente la estructura y composición del actual Consejo Supremo Electoral, garantice el pluralismo político, restablezca las Asociaciones por Suscripción Popular, mantenga las medidas que impidan el resurgimiento de la «industria electoral», facilite la formación de las alianzas partidarias y disminuya los costos de los procesos electorales[48].

Tünnermar concluye que no se trata de escoger entre un Estado más grande o más pequeño ni de sustituir el Estado por el mercado. “La opción que se impone es un Estado diferente, de calidad e inteligente. En otras palabras, un Estado capaz de promover consensos nacionales que sirvan de base a políticas de largo aliento que trasciendan el tiempo de duración, de por sí limitado, de los gobiernos”[49].

11. Conclusiones

Al analizar el proceso histórico de programas de ajuste estructural, llama la atención que en todos los casos se mantienen algunas constantes, fundamentalmente relacionadas con la reforma del Estado entendida como un proceso paulatino de vaciado de su personal, de sus bienes materiales y de sus competencias sociales.

Esto pone en evidencia que, independientemente de los gobiernos y de las circunstancias concretas en que gobernaron, la política de ajuste estructural es la misma, que responde a una única línea impuesta por los organismos financieros internacionales que los diferentes gobiernos han tratado de aplicar.

De aquí se desprende que los gobiernos no dirigen el proceso y tienen un rol de meros ejecutores. Además, las reformas están vinculadas y condicionadas a la obtención de fondos multilaterales y a la calificación de Nicaragua para un supuesto alivio de la deuda, pero en realidad esos fondos dados a crédito representan un nuevo endeudamiento.

Sin embargo, conviene precisar que el papel secundario de los gobiernos no significa que hayan sido ajenos a la forma de aplicar las políticas de ajuste estructural. En realidad, podemos decir que ha existido y existe un concepto “criollo” de aplicación de las reformas y también de gestión de los recursos obtenidos por los ESAF.

Sirvan dos ejemplos para sostener esta afirmación. Por un lado, la tendencia señalada a interpretar la modernización del Estado exclusivamente como un proceso de reducción de su capacidad.

Es cierto que la reducción del Estado es una recomendación de los organismos internacionales, pero como parte de su modernización. El Banco Mundial, no sólo respecto a Nicaragua sino también en referencia a otros países de la región, ha caracterizado al Estado con graves fallas como la centralización, baja eficiencia, débil gestión financiera de recursos humanos, Administración Pública poco profesional, deficiente prestación de servicios e infraestructura y tecnología obsoletas[50].

Por tanto, no se trata sólo de reducir el tamaño del Estado sino de hacerlo más eficiente, dotarlo de mayor capacidad operativa y establecer los mecanismos que garanticen la transparencia de su gestión.

Como señala Marvis Jirón[51], los cambios deberían apuntar a corregir el déficit gubernamental, superar las debilidades en la regulación de los servicios básicos del Estado y resolver los numerosos casos de corrupción. Se necesitan cambios para mejorar la calidad de la Administración, elevar la eficiencia de los servicios gubernamentales y estatales y garantizar la transparencia de la gestión pública, y no cualquier simulación.

El otro ejemplo está relacionado con el anterior, y se centra en la gestión del presidente Alemán, que en realidad interpretó la obtención de fondos para la reforma del Estado de una forma tan particular que, en realidad, el único beneficiado de esos fondos fue el propio presidente y los empresarios y funcionarios de su entorno.

Si hacemos un repaso de la gestión de Alemán, podemos concluir que tuvo un total desprecio a las leyes al nombrar parientes cercanos en cargos públicos; que no acató las directrices de los órganos de control sino que, además se enfrentó con la Contraloría General de la República. Además, como se está encargando la Justicia de ir demostrando, se ocupó de desviar fondos públicos para beneficio propio.

Es por ello que, en la línea del planteamiento de María Rosa Renzi, del PNUD, una cosa es la política de ajuste estructural que imponen los organismos financieros internacionales y su ingerencia en los asuntos de Estado de los países pobres, y otra es cómo algunos gobiernos aplican esas políticas. El caso de Argentina fue el más evidente, la forma en que se está dando en Nicaragua, no le anda a la zaga.

FUENTES CONSULTADAS

· Banco de Comercio Exterior de Colombia. “Reporte Nicaragua”. Septiembre 2002. (www.bancoldex.com)

· Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Informe anual 1988. (www.iadb.org)

· Bolaños, Enrique. “Política de generación de empleo y disminución de pobreza en las zonas urbanas. Mensaje a los micros, pequeños y medianos empresarios (MIPYMES). Nicaragua, 2001.

· Botey, Jaume; Trayner, María Pau. “Nicaragua hoy”. Revista Pueblos. Número 3. Octubre 2000. Publicación de Izquierda Unida. Madrid, España. (www.izquierda-unida.es)

· Bow, Juan Carlos. “ESAF sin eficacia en sector rural”, nota de prensa en El Nuevo Diario, edición del 7 de agosto de 2002.

· Jirón, Marvis. “Las relaciones interinstitucionales derivadas de la Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo”. Monografía presentada al Master en Gestión y Políticas Públicas, organizado por la Universidad Pompeu Fabra, de Barcelona, y la Universidad Centroamericana de Nicaragua.

· Martí, Salvador. “Nicaragua 1980-1986: ¿hacia qué tipo de democracia? Working papers, 131. Universidad Autónoma de Barcelona. 1997. (www.diba.es)

· Núñez Soto, Orlando. “El fondo monetario, ecológico y social del desastre”. Artículo publicado en El Nuevo Diario, edición del 10 de octubre de 1998.

· Renzi, María Rosa. “¿Qué es el ESAF?” El Observador Económico. Número 29. Enero 1994. Managua, Nicaragua. Obtenido en Pág. web. (www.ladb.unm.edu)

· Tünnermann Bernheim, Carlos. “Reformar el Estado no es simplemente reducirlo”. Artículo publicado en El Nuevo Diario, 12 de marzo de 2003.

CAFTA: Un Tratado de Libre Consumo

12. Introducción

Nicaragua se apresta, junto al resto de países centroamericanos, a firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, conocido como CAFTA por sus siglas en inglés[52]. Las conversaciones se iniciaron el 27 de enero en Costa Rica y está previsto que concluyan en diciembre de 2003.

Los respectivos gobiernos de la región no sólo avalan las negociaciones como el medio idóneo “para alcanzar estadios superiores de bienestar y desarrollo sustentable”[53] sino que, además, al impulsar el desarrollo y el progreso de los países de la región, el CAFTA “contribuirá a la consolidación de los procesos de democracia y fortalecimiento del Estado de Derecho”[54].

Sin embargo, la realidad es que los países centroamericanos entran a la negociación con Estados Unidos en desventaja, sobre todo Nicaragua, el segundo país más pobre de Latinoamérica. Lo que se negocia es la total apertura del comercio de Estados Unidos en la región, mientras para los países del istmo, el tratado los colocará como consumidores prioritarios de los productos y servicios estadounidenses.

El presente ensayo se centra en las condiciones en que Nicaragua aborda la negociación del CAFTA y el impacto que, con toda probabilidad, tendrá el acuerdo en la economía nacional y, sobre todo, en los sectores populares.

Para ello, abordamos de forma esquemática en qué consiste el Tratado, extraemos los puntos sensibles, es decir que no van a ser objeto de negociación, que estimamos más importantes, así como los aspectos de interés para Nicaragua que no se van a negociar.

Tras este análisis, estableceremos algunas conclusiones que corroboran la afirmación de la desigualdad de condiciones y de intereses con que Nicaragua aborda el tratado regional con Estados Unidos.

13. El giro en la política comercial de Estados Unidos

Hasta el pasado año, Estados Unidos carecía de interés por suscribir acuerdos comerciales con Centroamérica. Durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre Estados Unidos, Canadá y México, que entró en vigor en 1994, los países del istmo no fueron aceptados; entonces se dijo que una de las principales razones era la inestabilidad política que todavía presentaba la región.

La única posibilidad de alcanzar algún acuerdo para mejorar su acceso al mercado estadounidense quedaba relegada a la culminación del proceso de conformación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), idea lanzada en diciembre de 1994, en la Cumbre de las Américas celebrada en Miami, que preveía una serie de negociaciones bilaterales entre el TLCAN y el resto de países, las cuales culminarían en 2005. A partir de entonces, Centroamérica podría entrar en negociaciones con Estados Unidos.

Sin embargo, tras los atentados del 11 de septiembre, Estados Unidos dio un giro en su política comercial. Hasta entonces su agenda se enfocaba hacia a la nueva ronda de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio y a negociar el ALCA, sin interés en llegar a acuerdos bilaterales individuales. A partir del 11-S, su política comercial se vincula a la seguridad nacional[55].

Con este nuevo enfoque de Estados Unidos, en noviembre de ese año se celebra en Doha, Qatar, la nueva ronda de negociaciones de la OMC, en la que los países en desarrollo ponen de manifiesto las dificultades que tienen para acceder a los mercados de los países ricos y se quejan de las distorsiones en los precios de los productos agrícolas y textiles, debido a los subsidios que los países desarrollados otorgan a estos rubros.

La crisis en Argentina y la consecuente posición del MERCOSUR[56] de no cerrar el ALCA en 2005 sino más adelante, echó por tierra las previsiones de Estados Unidos en el sentido de cerrar en corto plazo el bloque de libre comercio continental. Es entonces cuando la Administración Bus retoma la posibilidad de negociar acuerdos comerciales de forma individual con países o regiones de América, con la idea de acelerar el ALCA.

Nicaragua en la negociación del CAFTA

En enero de 2002, el presidente Bush invitó a los mandatarios de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica a iniciar el diálogo para formalizar un acuerdo comercial. Un año después, el pasado 8 de enero, iniciaron oficialmente en Washington las negociaciones de dicho acuerdo, denominado CAFTA. Hasta el momento de realizar este ensayo, se han celebrado tres rondas de un total de nueve previstas, la cuarta se celebrará en Guatemala, del 12 al 16 de mayo.

Nicaragua afronta la negociación en un momento de cierto auge de las relaciones comerciales con Estados Unidos. En el periodo 1996-2001, las exportaciones crecieron en un promedio de 9.6% anual, mientras las importaciones lo hicieron al 9% como promedio anual. Durante estos años, el saldo de la balanza comercial ha sido favorable a Nicaragua, en 2001 alcanzó casi los 160 millones de dólares[57].

Nicaragua exporta a Estados Unidos principalmente prendas de vestir, en 2001 por valor de 380 millones de dólares, que representan el 63% del total de las exportaciones a ese país. El siguiente rubro es el de pescados y crustáceos (14%); le siguen el café (5.8%), la carne (5%), el tabaco (2.3%) y las perlas finas y metales preciosos (2.2%).

Es notoria por tanto la influencia del sector maquilero en el volumen de las exportaciones, lo cual refleja también la escasa incidencia de esta transacción en la economía nacional debido a que las zonas francas son un sector económico de enclave, y las ganancias no revierten en la población sino que quedan en las arcas de los propietarios, en general provenientes del sudeste asiático.

Respecto a las importaciones, la principal compra que hizo Nicaragua a Estados Unidos en 2001 fue todo lo relacionado con servicios (17.3%); mientras que en el capítulo de bienes, los aparatos y máquinas mecánicas (13.1%) y los cereales (10.6%) son los principales productos consumidos[58].

Nicaragua, como todos los países de la región, entra además al CAFTA sin haber realizado estudios de impacto sobre los resultados de la negociación entre la población, ni mucho menos de sectores productivos específicos[59].

Además, la escasa capacidad de negociación de Nicaragua es evidente y la ausencia de fondos para sustentar las negociaciones es notoria. Es por ello que los organismos financieros internacionales se han comprometido a prestar dinero al país para que puedan seguir en la mesa de negociaciones, con la incidencia que esto tendrá en la deuda externa[60].

14. Los puntos sensibles de la negociación

La agenda temática ha sido prácticamente impuesta por Estados Unidos. La agricultura, principal expectativa de negociación de Nicaragua, no será objeto de negociación debido a que Estados Unidos no pone en cuestión los subsidios que realiza a sus productores y no quiere que se subsidie la agricultura en Centroamérica, lo cual de salida ya supone una importante desigualdad de condiciones para la negociación.

Estados Unidos aprobó recientemente la Ley de Seguridad en Inversión Rural, mediante la cual destinará 248 billones de dólares (un 80% más que el año pasado) a subsidiar la agricultura.

Mientras tanto, la agricultura representa la principal fuente productiva de la región. Más de la mitad de la población de Centroamérica vive en las zonas rurales, y cerca del 80% depende de la agricultura[61].

El hecho de no negociar los subsidios supone que los productos agrícolas estadounidenses están en mejores condiciones de precios para inundar el mercado centroamericano, lo cual, según ya han adelantado muchos expertos, supondrá la profundización de la crisis en un sector rural ya de por sí desfavorecido al no contar con apoyo de sus gobiernos.

Por otra parte, como se ha señalado anteriormente, el sector textil y de confección tampoco tendrá resultados favorables para Centroamérica pues Estados Unidos plantea unas reglas de origen restrictivas que exigen que la hilasa provenga de la región, lo cual dejaría automáticamente fuera del tratado a prendas con hilasa o tela importada de terceros países.

Estados Unidos podría utilizar estrictas medidas para evitar la triangulación de prendas no originadas en la región, incluso se mencionan mecanismos donde la “sospecha” de triangulación es razón suficiente detener un embarque de ropa. Las zonas francas maquileras con capital y materia prima oriental quedarán de esta forma sin beneficios del CAFTA.

Además, Estados Unidos ha presentado una lista de productos sensibles susceptibles de ser excluidos de la negociación. Entre ellos destaca el azúcar y, en lo que compete a Nicaragua por ser un importante productor, el maní.

Tampoco se hablará en las mesas de la movilidad de mano de obra centroamericana hacia le mercado laboral de Estados Unidos; tal y como se aplicó en el TLC entre USA y Chile, la previsión es que se establezca una categoría temporal para profesionales, comerciantes e inversionistas, personal intracorporativo y visitantes de negocios.

Por último, en el área medio ambiental no parece que Centroamérica pueda sacar ventaja de su condición de protector del entorno frente a un país altamente industrializado y contaminante.

15. Conclusiones

La primera impresión que salta a la vista es que no se puede definir el CAFTA como un tratado de libre comercio. El punto de partida en la negociación es desigual, Estados Unidos impone sus criterios en aras del mantenimiento de su seguridad nacional y los gobernantes de los países centroamericanos se aprestan a asumir las condiciones y a negociar posibles ventajas en los restos, es decir en los escasos aspectos que sí son negociables, además de obtener nuevos créditos de los organismos financieros para mitigar un eventual estallido social.

Estados Unidos necesita a Centroamérica en un rol de consumidora de sus productos y servicios, a cambio le ofrece la posibilidad de facilitar la entrada de algunas materias primas que posteriormente le devolverá manufacturadas. Además, se niega a que los países de la región subvencionen la agricultura pues le interesa colocar sus productos sin competencia en el mercado.

Si el acuerdo se alcanza en esos términos, supondrá la caída en picado del sector productivo rural centroamericano. El impacto más negativo lo tendrá Nicaragua, que es el país más dependiente de la agricultura, cuya producción representa el 32% del Producto Interior Bruto, es decir alrededor de 2 millones y medio de dólares (según explicó Carlos Pacheco en la Cátedra Abierta).

La consecuencia es más trágica si se tiene en cuenta que el sector rural no cuenta con alternativas a la producción agrícola. El Estado nicaragüense no planifica, no controla y no diseña planes que contribuyan a diversificar la obtención de recursos económicos de su población. Posibles salidas como el turismo, la agroindustria o el procesado de materias primas agrícolas no cuentan con planes de viabilidad.

La única tendencia alternativa de Nicaragua, al igual que los países de la región, la constituye el sector maquilero, que absorbe mano de obra barata en condiciones precarias pues los trabajadores carecen de los derechos más elementales.

Sin embargo, a la luz del planteamiento de la negociación, el sector textil y de confección, en el que se insertan las maquilas, no es susceptible de obtener ventajas con el CAFTA pues Estados Unidos no quiere la entrada de productos del extremo oriente camuflados bajo la etiqueta de “made in Centroamérica”.

Con este escenario, la tendencia más predecible es el progresivo abandono del campo y la migración a las ciudades o al extranjero en busca de puestos de trabajo; en definitiva, el mayor empobrecimiento del sector pobre, que es al fin y al cabo el que va a pagar las consecuencias de una política gubernamental dependiente de los Estados Unidos.

Mientras tanto, la población de Nicaragua desconoce qué se está negociando en realidad, los medios de comunicación dibujan un panorama alentador reproduciendo las declaraciones de los gobernantes, que no cesan de hablar del CAFTA como la alternativa de desarrollo del país.

Además, entre los organismos de la sociedad civil se identifican dos posiciones. Por un lado están quienes se atribuyen la representatividad social y buscan un espacio en el llamado “cuarto de al lado”; su objetivo es negociar el mejor escenario posible para la población pero sin cuestionarse las reglas del juego. Por otra parte, determinadas organizaciones denuncian la trampa que supone el CAFTA para los intereses populares. Desgraciadamente, unos y otros carecen de la fuerza fundamental, que no es otra que la toma de conciencia de la gente.

FUENTES CONSULTADAS

· Bake, Reny Mariane; Spross, Fernando. “El tratado de libre comercio con los Estados Unidos: temas sensitivos para Centroamérica y recomendaciones para optimizar la negociación”. Investigación para el proyecto “Centroamérica en el siglo XXI”, financiado por IDRC de Canadá, ASIES y la Fundación Ford. (www.asies.org.gt)

· Figueroa, Luis; Umaña, Víctor. “Los Retos de la Política Comercial y de la Agricultura en Centroamérica”. Estudio promovido por el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE). Junio 2002.

· Pacheco, Carlos. Conferencia sobre el CAFTA en Cátedra Abierta, Aula Magna de la UCA, 17 de abril de 2003.

· Rasmussen, Eva. Programa PRSP Boletín Informativo-febrero 2003. Ibis, Nicaragua. (www.nord-syd.dk)

· Resolución presidencial “Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos de América”, firmada por los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua. Alajuela, Costa Rica. 26 de septiembre de 2002.

· Secretaría de Economía. Gobierno de México. “Balanza comercial de Estados Unidos”. Cuadro localizado en www.naftaworks.org/Mexico-US_Trade

Zeledón, Ana Eugenia. “Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos: antecedentes, estrategias y temas sensibles”. Febrero 2003. (www.sipromicro.org)

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