La estructura social panameña se caracteriza históricamente por una marcada división de clases sociales, con ribetes de discriminación étnica y racial.  Por un lado, una clase dominante que controla las actividades comerciales y de servicios internacionales.  Por el otro, un conjunto de clases subordinadas donde predomina una masa de trabajadores informales.(1) Entre las clases subordinadas, hay trabajadores asalariados (concentrados en los sectores privado y público) cuya vanguardia organizada jugó un papel significativo en los procesos sociales durante la segunda mitad del siglo XX.  También existen pequeños productores agrícolas empobrecidos (que incluye a los pueblos indígenas).(2)

Con motivo de las políticas de ajuste económico, introducidos en el país a partir de mediados de la década de 1980, se ha reforzado una fracción de clase financiera, asociada a la banca, a los seguros y a las transacciones internacionales.  La fracción productiva – que incluye al sector industrial y agropecuario – se ha debilitado con motivo de la erradicación de las políticas de desarrollo.  La fracción financiera también se apoderó del Canal de Panamá, administrada por una entidad pública del país desde 2000.  Igualmente, esta fracción se ha apoderado de las empresas de servicios públicos privatizados en la década de 1990.

En este mismo período, el sector informal de la fuerza de trabajo se ha ampliado para representar cerca del 50 por ciento de la población económicamente activa (PEA).  Los trabajadores asalariados del sector privado se han reducido del 30 por ciento de la PEA en 1980 a sólo el 15 por ciento en 2005.  Los trabajadores en el sector público han disminuido en términos relativos y el sector de subsistencia (campesinos pobres e indígenas paupérrimos) se ha mantenido igual en proporción al crecimiento de la población.

La pauperización de la población

Las políticas de ajuste neo-liberales han empobrecido a la población de menos recursos mientras que el sector más adinerado ha visto su participación en la riqueza del país aumentar significativamente.  El 20 por ciento más pobre de la población en 2002 tenía acceso a sólo el 3 por ciento de la riqueza que genera el país.  En cambio, el 20 por ciento más rico se adueñaba del 65 por ciento.(3)

En términos sociales, el empobrecimiento de la población panameña se traduce en un poder adquisitivo decreciente.  Los servicios de salud se han vuelto inaccesibles para un sector mayoritario de la población.  Los últimos gobiernos de turno han disminuido los servicios de salud por considerarlos “demasiado generosos”.  Servicios de salud pública como la vacunación de toda la población infantil han sido relegados y reemplazados por mecanismos privatizados.  El sistema de seguridad social ha sido objeto de un “saqueo” sistemático y  está a punto de ser privatizado por el gobierno del presidente Torrijos.

Cuadro N°1: Población y seguridad social de la República de Panamá, 1960 – 2000

*1963 Dirección de Estadísticas y Censo, Contraloría General de la República

Los problemas del sector salud se extienden al sector educación.  El cierre de escuelas públicas en áreas rurales se está generalizando y cada vez hay más establecimientos “multigrados”.  Los recursos disponibles para el sistema educativo también decrecen anualmente.  La educación superior tiende a ser acorralado por políticas de ajuste que afectan los presupuestos de las universidades públicas.

Los subsidios alimenticios, así como los créditos para los sectores productivos han sido eliminados, creando más pobreza en sectores antes considerados parte de las clases medias del país.  La combinación de estos ajustes ha contribuido a la reaparición de enfermedades erradicadas en el pasado como malaria y polio.  Así mismo, el analfabetismo funcional ha aumentado, tanto en las áreas rurales como urbanas.

Las políticas de ajuste han tenido efectos negativos sobre la calidad de vida de los panameños quienes han perdido acceso a servicios urbanos (como transporte, áreas verdes, acceso a áreas de recreación, aceras, teatros) y, a la vez, su propia identidad como ciudadanos.  Las políticas neoliberales han contribuido a generalizar la corrupción en el sector público y en el sector privado.  Los escándalos son cotidianos en las tres ramas del poder político y en las alturas de los grandes consorcios privados.

Cuadro N°2: Población penitenciara en Panamá, 1992 – 2002

Fuente: La prensa, 31 de marzo de 2002.

El empobrecimiento de la población y el incremento de la corrupción han tenido como efecto un fuerte incremento de la violencia y de la criminalidad, especialmente en los centros urbanos.  El sistema penitenciario ha visto multiplicarse por dos su población detenida en apenas diez años. El 80 por ciento de la población recluida tiene menos de 25 años de edad.  El 70 por ciento está detenida sin ser debidamente procesada por el sistema judicial.  

Las políticas neoliberales han creado una estructura social que redistribuye las riquezas que se producen en el país ignorando la lógica del mercado.  El sistema bancario de Panamá, cuyo crecimiento descansa sobre la generosidad de una ley aprobada en 1972, se encuentra ajena al mercado, bajo la protección del Estado.  Las actividades bancarias reciben subvenciones del sector público, incluso, son eximidas de sus obligaciones con el sistema fiscal del país.  Las políticas neoliberales de eliminación de aranceles y de protección, han producido un movimiento de capital de los sectores productivos a la banca y finanzas.  El proceso ha causado el cierre de centenares de establecimientos manufactureros y agroindustriales, lanzando al desempleo a decenas de miles de trabajadores.

Al mismo tiempo, el gobierno a través de sus políticas promueve actividades de baja productividad y de poca competitividad.  Entre éstas se destaca el turismo de casinos y la inversión especulativa en bienes raíces.  Las iniciativas promovidas por la lógica neoliberal tienden a fracasar dejando a miles de inversionistas en la quiebra.  En 2002, durante el gobierno de turno pasado, el Estado aprobó  un préstamo por US $30 millones a un grupo de empresarios del transporte urbano para adquirir buses colectivos.  La falta de un estudio de mercado y la no creación de condiciones adecuadas provocó la quiebra de casi la totalidad de los empresarios involucrados.  El actual gobierno tiene intenciones de realizar otra inversión, aún más grande, en el mismo sector para que empresarios locales importen buses articulados.  La falta de un plan y objetivo claros, de antemano, determina el fracaso de la iniciativa.

La sociedad de mercado

Según Edgardo Lander, el neoliberalismo “no es simplemente un modelo económico, es la extensión de la lógica del mercado a todos los ámbitos de la vida colectiva”.(4) Para Karl Polanyi, hace más de 50 años, el nuevo liberalismo era la “sociedad de mercado...  (donde) las relaciones sociales quedan enmarcadas en el sistema económico”.(5) Alcanzar este objetivo es, obviamente, imposible.  Sin embargo, desde la década de 1980 se están introduciendo ajustes económicos y recetas sociales neoliberales que precisamente tienen como meta transformar toda relación social en una mercancía capaz de ser valorizada y apropiada por el capital.  

El primer acuerdo de ajuste estructural introducido en 1983 proponía elevar la eficacia del sector público, orientar la producción hacia las exportaciones e incrementar la productividad del sector agropecuario.  El segundo acuerdo de 1986 iba más a fondo proponiendo reducir aranceles, eliminar las empresas estatales y reducir la planilla gubernamental en un 2 por ciento.  El gobierno tuvo que reprimir a la oposición de los trabajadores que convocó a una huelga de 10 días.  A pesar de la derrota, a fines de 1986 el gobierno militar no pudo imponer una primera reforma neoliberal a la Caja de Seguro Social (CSS) gracias a la movilización de los trabajadores.

Los enfrentamientos entre la clase obrera y la clase patronal pasaron a un segundo plano cuando surgió el conflicto con EEUU a fines de la década de 1980.  El modelo de desarrollo jugó un papel importante en la definición de la crisis.  Los militares panameños querían seguir siendo guardianes de los intereses de EEUU en relación con el Canal de Panamá e, incluso, cumplir con un rol ampliado hacia Centroamérica.  A la vez, los militares se consideraban legítimos beneficiarios de la política de mediadores de clase que habían asumido a fines de la década de 1960.  EEUU terminó descalificando cualquier continuidad de los militares.  

La derrota de los militares y el ascenso al poder del sector representativo del capital especulativo, significó un retroceso para el movimiento obrero.  Los programas de ajuste estructural se profundizaron durante el primer gobierno después de la invasión militar norteamericana del 20 de diciembre de 1989.  El Código de Trabajo fue revisado nuevamente y la cláusula que garantizaba las negociaciones colectivas fue eliminada.  Igualmente, se puso fin a la sindicalización obligatoria.  

Las privatizaciones de las empresas estatales, la  flexibilización de la fuerza de trabajo, la desregulación institucional contribuyen a desmovilizar a los trabajadores.  En 1991 se aprobó una reforma a la ley de la CSS que aumentó la edad de pensión e introdujo otras medidas lesivas a los trabajadores.  La eliminación de los aranceles que protegían a la débil industria manufacturera así como a la agro-industria, política ejecutada durante la administración de Pérez Balladares (1994-1999), desarmó a las organizaciones obreras y paralizó su capacidad de movilización.  

El éxito político de Pérez Balladares le permitió al gobierno de aquel período privatizar los servicios telefónicos y de energía.  Además, aprobar la ley del Canal de Panamá que le daría acceso directo a los grandes capitales nacionales a su control.  Sin embargo, no logró aprobar la privatización de los servicios de agua potable que fue rechazado por protestas populares.  De igual manera, Pérez Balladares fracasó en su intento de negociar
bases militares con EEUU para el siglo XXI.  

Cuadro N° 3: Trabajadores en el sector industrial de Panamá, 1965 – 2001

Fuente: Panamá en cifras, Dirección de Estadísticas y Censo

Martín Torrijos y más privatizaciones

El debilitamiento progresivo de los sectores productivos del país, le ha permitido al gobierno presidido por Martín Torrijos, elegido en 2004, volver sobre la agenda de las privatizaciones.  En primer lugar, le ha dado prioridad a la Caja de Seguro Social.  En una accidentada iniciativa promovida a lo largo de 2005 ha logrado aislar a los sectores populares más combativos contrarios a la privatización de la seguridad social.  En cambio, el gobierno tiene a su lado a una cúpula obrera del antiguo Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) que en alianza con el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) han logrado un consenso en torno a la privatización de la seguridad social.  

Las organizaciones populares, aglutinadas en torno al Frente Nacional por la Defensa de los Derechos Económicos y Sociales (FRENADESO), han desarrollado protestas en las calles que han frenado la agenda de privatización del gobierno.  FRENADESO está compuesto por una central de CONATO (la Central Nacional de Unidad Sindical – CONUSI -, que cuenta con el sindicato de los trabajadores de la construcción), los gremios de educadores, los trabajadores de la salud y la simpatía popular.  Sin embargo, 2006 será decisivo para los planes del gobierno de imponer un sistema de dos pilares, la privatización de los fondos de la CSS y la privatización de los servicios de salud que reciben los asegurados.  

En el marco de la ofensiva que caracteriza el período de reformas neoliberales sólo ha logrado resistir con éxito el sindicato único de la construcción que reúne unos 15 mil miembros.  Los trabajadores del Canal de Panamá, un poco más de 9 mil empleados, que se encontraban bajo la protección de las políticas laborales norteamericanas hasta 1999, siguen bajo un título constitucional que garantiza la relación obrero patronal.  La antigua combatividad de los obreros de las bananeras, de los cañaverales y del sector industrial ha  disminuido producto de las políticas de flexibilización y privatización.  

La fase de industrialización, que se extendió entre las décadas de 1940 y 1970, basado en la sustitución de importaciones, se caracterizó por un movimiento social combativo y portador de un proyecto de transformaciones.  En un período relativamente corto el número de obreros industriales se multiplicó más de tres veces y sus conquistas fueron múltiples.  En cambio, en la siguiente fase “neo-liberal”, entre 1985 y 2005, el crecimiento se estancó y el movimiento social se volvió defensivo.

Políticas neoliberales y estructura política

Las políticas neoliberales diseñadas para rearmar el patrón de acumulación, tanto a escala mundial como en lo relativo a la economía panameña, tuvieron efectos inmediatos sobre la estructura política del país.  El populismo militar que predominó en la década de 1970 fue reemplazado en la década siguiente por un militarismo abierto a las políticas de ajuste y en mejores condiciones de establecer puentes de contacto con los sectores de la oposición.  El populismo militar encabezado por el general Torrijos promovía una alianza de clases entre capital nacional y trabajadores organizados, mediada por la institución militar.  En la década de 1980, el proyecto fue modificado para incorporar a la institución militar en la alianza como protagonista.  La propuesta fracasó y le allanó el camino a EEUU para invadir militarmente al país en 1989.  

El régimen político que reemplazó a los militares se proclamó una democracia electoral con amplias libertades para la organización de partidos políticos, con una política económica neoliberal explícita.  El discurso oficial proclamaba la democracia de mercado, al igual que una economía de mercado democrática.  A partir de 1990, las reformas neoliberales le permitió a los sectores del capital especulativo organizar sus partidos políticos y enfrentar al gobierno de turno encabezado por el Partido Panameñista en las elecciones de 1994.  La división de los partidos que respondían a los intereses del capital especulativo, le permitió al PRD, fundado por Torrijos en 1978, ganar las elecciones con una mayoría relativa muy pequeña (33 por ciento del electorado).  El triunfo del “partido de los militares” sorprendió a todos los observadores.

Sin embargo, el candidato triunfador, Ernesto Pérez Balladares, era un banquero y su programa estaba en línea con las políticas neoliberales iniciadas 10 años antes cuando él era ministro de Hacienda.  Además, Pérez Balladares contaba con una ventaja: El PRD tenía apoyo popular en los sectores urbanos y rurales, golpeados precisamente por las políticas neoliberales que paradójicamente el nuevo presidente iba a profundizar.

El triunfo de Pérez Balladares en 1994, que en su momento se consideró un accidente electoral, por la animosidad existente en el país a todo lo que tuviera relación con el pasado militar, anunciaba la nueva fórmula de legitimidad política neoliberal del futuro.  Según los teóricos  neoliberales, la legitimidad de la democracia electoral descansa sobre tres elementos.
En primer lugar, la institucionalidad del sistema de partidos políticos.  Segundo, la convocatoria de elecciones.  Tercero, la alternabilidad en el poder de los partidos políticos.(6)

Partidos políticos y alternabilidad en Panamá

En el caso de Panamá, desde 1990 la estructura política se acerca cada vez más a estos objetivos planteados por la ciencia política norteamericana.  En los últimos quince años, después de 20 años de régimen militar, se han institucionalizado un conjunto de partidos que se alternan en el poder.  Según los estudios más recientes de las democracias latinoamericanas, sólo cuatro países han logrado alcanzar estos objetivos.  Además de Panamá, se encuentran Costa Rica, Uruguay y Chile.  Sin embargo, sólo Panamá y Costa Rica han logrado poner en práctica la alternabilidad en el poder de los partidos políticos.  Tanto Colombia como Venezuela se encontraban en esta categoría.  El primero ha sido sometido a una nueva variedad de democracia, que podrá llamarse de “seguridad nacional”.  En el caso de Venezuela, la alternabilidad pactada a fines de la década de 1950 colapsó después del “caracazo” de marzo de 1989.

Al igual que en otros países latinoamericanos, pareciera que la estabilidad de la estructura política depende de la capacidad que tienen los partidos políticos de administrar la política neoliberal presentada en forma clara por el “consenso de Washington”(7).  En los tres últimos lustros, países que tuvieron gobiernos militares entre la década de 1960 y 1980, como Panamá, Chile, Brasil y Uruguay han logrado un equilibrio político delicado entre políticas de ajuste neoliberales y creciente pauperización.  Las instituciones financieras internacionales y organismos de las Naciones Unidas celebran estos logros.(8) Argentina, México y República Dominicana parecieran encaminarse, con más dificultades, en la dirección recomendada por el “consenso”.  No es el caso de los países andinos (incluyendo Paraguay) y de la mayor parte de los países de Centro América que continúan siendo objeto de una intervención foránea muy fuerte. Un ejemplo emblemático del fracaso de las políticas neoliberales es la estructura política de Haití que colapsó bajo la presión de las políticas de ajuste.(9)

Cuadro N° 4: Alternabilidad en las cuatro últimas elecciones presidenciables celebradas en Panamá: 1989 – 2004

Fuente: Tribunal Electoral de Panamá.

Los dos partidos políticos que han dominado el escenario panameño en los últimos quince años cuentan con apoyo en la base social de la estructura política.  El PRD tiene una red significativa en las áreas más urbanizadas.  La mayor parte de las cúpulas organizadas de los trabajadores y gremios, se encuentran inclinadas hacia el PRD.  En cambio, el Partido Panameñista cuenta con más adherentes en los sectores rurales y menos organizados.  Ambos partidos cuentan con una presencia significativa de cuadros militantes en las capas medias.  

Tanto el PRD como el Partido Panameñista sirven de mediadores entre las políticas de ajuste de las fracciones  financieras y los sectores populares de país.  Los otros partidos, fundados por la fracción capitalista financiera en el período neoliberal, que se inició a principios de la década de 1980, han fracasado en sus intentos por institucionalizarse.

El “consenso de Washington” promueve la consolidación en Panamá de un pacto entre el capital financiero y sus aliados de clase más débiles, por un lado, las capas medias, por el otro, y los sectores populares (encabezados por los trabajadores organizados).  Esta alianza tripartita, con escasas posibilidades de realizarse, legitimaría las políticas neoliberales y aceleraría los ajustes económicos.

Una visión hacia el futuro

Los trabajadores del país han logrado soportar los embates de las políticas neoliberales aplicadas durante los últimos 20 años, gracias a las contribuciones realizadas por la incorporación del Canal de Panamá a la economía nacional.  El empobrecimiento de la población y, muy especialmente, de los trabajadores ha sido mitigado por los ingresos crecientes de la operación de la vía acuática.

En los próximos años es probable que se realicen grandes proyectos relacionados con la posición geográfica privilegiada del istmo de Panamá.  Entre éstos se destaca la ampliación del Canal de Panamá que le permitiría a barcos de hasta 150 mil toneladas cruzar el istmo por el sistema de esclusas.  La inversión que se calcula entre US$ 6 y 8 mil millones en un período de 6 años le proporcionaría al sector financiero de la economía un fuerte impulso.  

Sin embargo, la falta de un proyecto nacional de desarrollo sigue siendo el “talón de Aquiles” del país que se traduce en inestabilidad política.  La política de ajustes y la creciente proporción de trabajadores obligada a refugiarse en el sector informal y la disminución de los servicios sociales que se le proporciona a los sectores populares, representan “bombas de tiempo” que pueden estallar en cualquier momento.  Sólo una revisión radical de las políticas neoliberales puede contribuir a resolver los problemas que se avecinan en el futuro.  Una revisión que implicaría, entre otras cosas, el rescate del proyecto de desarrollo nacional sobre la base de la recuperación del usufructo de la posición geográfica del país (que incluye el Canal de Panamá).

Marco A. Gandásegui, hijo, es profesor de Sociología de la Universidad de Panamá y miembro del comité directivo de CELA.

Notas:

1) Ver Marco A: Gandásegui, hijo, 2992, Las clases sociales en Panamá, Panamá: CELA.

2) Ver Francoise Guionneau, 1991, Legislación amerindia de Panamá, Panamá: Universidad de Panamá. La antropóloga plantea que la República de Panamá debe declararse Estado multinacional, plurilingüe y pluricultural ya que al plantearse nación única niega la existencia de pueblos heterónomos” p40.

3) Juana Camargo y Rebeca Yanis, 2002, “La política neoliberal y las políticas públicas de género”, Tareas, N° 112. Según Camargo y Yabis, “en Panamá, la desigualdad en la distribución del ingreso es la más alta en América Latina. El 20 por ciento más rico de la población recibió en promedio 36 por ciento veces el ingreso que recibió el 20 por ciento más pobre. El quinto quintil recibió el 63 por ciento del ingreso total, mientras que el primer quintil recibió el 2 por ciento”. Camargo y Yanis agregan que “persiste una pobreza profunda, afectando al 42 por ciento de la población panameña, según datos de 1997. En el área urbana la pobreza afecta al 22 por ciento de la población, mientras que en el área rural a 67 por ciento”.

Para tener mayor información sobre la distribución social y regional de la pobreza, puede consultarse Nilva Góngora, 2005, “Política económicas y pobreza en Panamá”, Cátedra, N°6. Igualmente, Ligia Herrera J., 2003,  Regiones de desarrollo socio-económico de Panamá. Transformaciones ocurridas en las últimas tres décadas: 1970-2000, Panamá: Universidad de Panamá. También Banco Mundial, 2000, Panamá. Estudio sobre la pobreza, Washington.

4) Edgardo Lander, 2004, “La utopía del mercado total y el poder imperial”, Tareas, N°118, p32.

5) Karl Polanyi, The Great Transormation, Londres: The Beacon Press. También en español, publicado en 1987, La gran transformación, Madrid: Editorial La Piqueta.

6) El teórico político adoptado por los ideólogos neoliberales es Robert Dahl quien acuño el término “poliarquía” y desarrolló con entusiasmo el vínculo entre los conceptos de democracia y mercado. Ver ¿Después de la revolución?, publicado en español en 1994, en Barcelona: Gedisa. (Edición original en inglés de 1970).

7) Ver Julio Sevares s/f, La crisis y las fisuras en el pensamiento único, Buenos Aires: Trabajo presentado en un encuentro convocado por el Instituto de Estudios y Formación de la CTA. “El consenso de Washington, dice Sevares, consiste en disciplina fiscal, reorientación del gasto público, reducción de impuestos, liberalización financiera, fijación de tipos de cambio competitivos, apertura del comercio y las inversiones externas, desregulación y privatización y respeto a los derechos de propiedad intelectual”.

8) Ver PNUD, 2004, La democracia en América latina, Nueva York: PNUD

9) Sobre el concepto de proyecto nacional y su uso en Panamá, ver Ricaurte Soler, 2002, “Panamá, nación y oligarquía”, en Las clases sociales en Panamá, Panamá: CELA. También Marco A. Gandásegui, 1990, 1990, “Anexo: Historia política de las luchas campesinas en Panamá”, es La fuerza de trabajo en el agro. Desarrollo del capitalismo en Panamá, Panamá: CELA. Igualmente, Marco A. Gandásegui y otros, 1990, las uchas obreras en Panamá: 1850 – 1978, Panamá: CELA. Asimismo, Anónimo, 1981, La década 1941 – 1951 y el Frente Patriótico, Panamá: Cuadernos Patrióticos.