La propuesta de ampliación del Canal de Panamá, mediante la construcción de un tercer juego de esclusas, que presentó el gobierno al país el 24 de abril de 2006 contiene un número plural de fallas y, a la vez, fue concebida sin tomar en cuenta las necesidades más urgentes del país. A continuación se destacarán lo que consideramos las cinco limitaciones principales de la propuesta que la convierte en un riesgo para el futuro del país y de los panameños. Al final se presentarán los lineamientos de un plan de desarrollo nacional que pueen servir de marco y de guía para cualquier propuesta alternativa de ampliación del Canal de Panamá en el futuro.

Antecedentes

El Canal de Panamá fue construido bajo la dirección del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de EEUU entre 1904 y 1914. EEUU negoció con Panamá un Tratado político que le permitió construir, operar y defender la vía acuática “como si fuera soberana” en una faja de tierra que se extendía de un extremo al otro del Istmo, entre los océanos Pacífico y Atlántico, con 16 kilómetros de ancho. La construcción costó US$365 millones de la época y ocupó un promedio anual de 60 mil trabajadores.

En 1979, después de 75 años de conflictos entre Panamá y EEUU, la firma de los Tratados Torrijos Carter dejó establecido inequívocamente que Panamá era la única soberana sobre la totalidad de su territorio (desapareció la llamada “Zona del Canal” en 1979). Igualmente, quedó acordado que la operación del Canal sería traspasada a Panamá en 1999 y EEUU evacuaría la totalidad de sus bases militares de Panamá ese mismo año.

Los tratados estipularon también que los dos países estudiarían la mejor alternativa para ampliar los servicios que presta el Canal de Panamá al comercio marítimo mundial. En 1993, después de invitar a Japón a formar parte de una Comisión tripartita, los estudios concluyeron recomendando la construcción de un tercer juego de esclusas. En 1996 se creó mediante la ley la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), entidad pública, para asumir la responsabilidad de administrar la vía.

Desde el 31 de diciembre de 1999, Panamá administra la vía acuática que se extiende 80 kilómetros y presta servicios a cerca de 12 mil barcos al año. Entre 2000 y 2005, la ACP cobró un total de US$5.5 mil millones en concepto de peajes y otros servicios. Al mismo tiempo, transfirió más de US$2 mil millones al tesoro nacional. La ACP cuenta con una planilla que desembolsa anualmente más de US$300 millones a 9 mil empleados.

Cuadro Nº1: Ingresos de la ACP y aportes al gobierno nacional (2000-2005)

(US$Millones)

Estas cifras difieren de las publicadas por la ACP, ya que las cifras de la ACP se presentan en años fiscales y a precios nominales. Las cifras fueron convertidas a años calendarios e indexadas a precios de 2005.

Fuente: Intracorp Estrategias Empresariales, 2006, Estudio de impacto económico del Canal en el ámbito nacional, Panamá: ACP (abril).

La propuesta de ampliación

El 24 de abril de 2006 en una ceremonia que contó con la participación del presidente de la República, Martín Torrijos, su gabinete, la junta directiva y el administrador de la ACP, así como unos 2 mil invitados en cadena nacional de televisión, el gobierno anunció que avalaba una propuesta de ampliación del Canal de Panamá mediante la construcción de un tercer juego de esclusas. Se anunció que la obra costaría US$5.25 mil millones, se construiría en siete años, utilizando tecnología de punta y empleando un promedio anual de 3 mil empleados.

En su discurso, el presidente Torrijos dijo que el financiamiento de la obra no endeudaría el país. La construcción del nuevo juego de esclusas se financiaría mediante el alza anual de los peajes a los usuarios en un 3,5 por ciento. El presidente agregó, también, que se utilizaría un sistema de esclusas con tinas para ahorrar agua, desechando un proyecto rechazado por sectores campesinos de crear embalses en tres ríos al extremo oeste de la cuenca del Canal.

La propuesta de la ACP plantea que el crecimiento del comercio marítimo mundial justifica económicamente la inversión. Igualmente, señala que la obra no causaría un impacto ambiental negativo debido a que se realiza sobre la misma línea del Canal existente. A su vez, la propuesta señala que el nuevo juego de esclusas, basado en tecnología aplicada en el sistema fluvial del noroeste europeo, se adaptaría sin problemas a la realidad panameña.

La falta de transparencia de la propuesta

Desde que la propuesta se dio a conocer han surgido muchas críticas que se han centrado en seis aspectos claves. En primer lugar, los críticos consideran que el cálculo de los costos ha sido sub-estimado. También se señala que la propuesta no es transparente en relación con el financiamiento de la obra. A su vez, las proyecciones económicas dependen de una sola ruta dándole a la propuesta un carácter de alto riesgo. Igualmente, se critica la tecnología asociada a las esclusas con tinas. Entre los aspectos que más críticas han recibido se destaca, por un lado, la manipulación de las cifras de empleo que generará la obra y, por el otro, la falta de claridad en lo relacionado con el impacto ambiental.

No hay transparencia en el cálculo de los costos

Las críticas sobre los costos provienen de dos fuentes muy bien informadas. Por un lado, el primer administrador panameño de la Comisión del Canal de Panamá, Fernando Manfredo. En segundo lugar, el director de la División de Ingeniería de la Comisión hasta 2001, Tomás Drohan.

Manfredo señala que la propuesta de la ACP omitió considerar entre los costos, algunos que pueden alcanzar un total de US$2,286 consistentes en equipo flotante, ajuste por inflación, un puente en el sector Atlántico, costo de financiamiento y ajuste a la reserva contingente. “Con un costo de US$7,536 millones se vienen abajo todos los cálculos financieros en la propuesta de la ACP”.[1]

Tomás Drohan, quien fuera director de Ingeniería de la Comisión del Canal, explica que los costos de las esclusas con sus tinas y el aumento del nivel del lago Gatún a casi 90 pies implican estimaciones más elevadas que las contempladas por la ACP. A su vez, hay que construir un nuevo vertedero y adquirir una flota de remolcadores que no fueron incluidos en la propuesta, ni sus correspondientes costos.

Drohan afirma que el costo de la construcción del tercer juego de esclusas propuesto puede encontrarse entre US$ 10 y 12.5 mil millones. Para llegar a una estimación más precisa habría que esperar a que “la ACP termine los diseños detallados de las esclusas- tinas en 2008”.[2]

No hay transparencia en el financiamiento

La autoridad del Canal de Panamá ha informado que la propuesta de ampliación será auto-financiable. Sobre la base de este planteamiento, el presidente Torrijos anunció “que serán los usuarios del Canal, mediante aumentos de peajes y no los impuestos de los panameños los que paguen la obra”. La misma propuesta, sin embargo, plantea que para realizar la obra se tendrá que pedir un préstamo por US2.2 mil millones. Para explicar esta contradicción la ACP dice que sólo se adquirirá una “deuda transitoria” sobre la base del flujo (movimiento) de caja de la entidad. Es decir, los peajes que se le cobran a los usuarios servirían de colateral a la banca privada que haría los préstamos.

Según Manfredo, el endeudamiento del país y de la ACP no se pueden separar. “No sólo es el tema de garantía solidaria, sino también es un tema de regulaciones financieras y económicas”. Manfredo cita al Fondo Monetario Internacional (FMI) que aclara que “en estos momentos no hay firme evidencia para juzgar si los mercados financieros estarían dispuestos a financiar a la ACP sin una garantía explícita del gobierno”.[3]

El economista Roberto Méndez señala que los cálculos financieros de la propuesta son “incongruentes”, que los costos de inversión están subestimados y las proyecciones de ingresos infladas. Además, Méndez calculó la tasa de rentabilidad de la propuesta de construir un tercer juego de esclusas y comparó sus resultados con las de la ACP. Mientras que la ACP calcula una tasa interna de rentabilidad igual a 12 por ciento, Méndez llega a otras conclusiones. Si se hace el cálculo a 2031, la tasa sería del 5 por ciento. Si se hace el mismo ejercicio para 2025 la tasa sólo sería de 3 por ciento. Méndez señala que esta diferencia tan significativa se debe, entre otras cosas, a que la ACP utilizó un “horizonte de inversión” de 43 años, de 2007 a 2050.[4]

No hay transparencia en las proyecciones económicas

Las proyecciones económicas de la propuesta de ampliación del Canal de Panamá están basadas en el incremento sostenido del comercio marítimo en la ruta que une los puertos de la R.P. China y la costa oriental de EEUU.

Cuadro Nº2: Comercio de contenedores. Crecimiento promedio anual proyectado

Fuente: DRI /WEFA, Inc., 2002, Escenarios macroeconómicos y del comercio global al 2025, Panamá: ACP (traducción del 17 de mayo de 2006).

El cuadro Nº2 presenta el pronóstico de crecimiento espectacular que podría experimentar el comercio de China (y el resto de Asia oriental) con EEUU. El crecimiento sostenido del comercio entre China y EEUU durante un cuarto de siglo – 2000-2025 – a una tasa del 7 por ciento anual amerita hacer cualquier apuesta.

Cuadro Nº 3: Proyección de total de carga transportada en contenedores desde EEUU a Asia entre 2000 y 2025 (millones de ton,)

Fuente: DRI /WEFA, Inc., 2002, Escenarios macroeconómicos y del comercio global al 2025, Panamá: ACP (traducción del 17 de mayo de 2006).

El Cuadro Nº3 presenta las proyecciones de crecimiento del comercio entre Asia (especialmente China) y EEUU en términos absolutos. La ACP proyecta que en 25 años la carga en barcos porta-contenedores, que hacen la ruta entre China y EEUU, se multiplicará más de cuatro veces. Hong Kong no se queda atrás y el pronóstico de la firma DRI / WEFA para el comercio nipón-norteamericano también es significativo.

El optimismo, sin embargo, no puede justificar una inversión que merece una decisión más razonada. Según Orville Schell, profesor de la Universidad de California en Berkeley, “lo que hace de esta serie simbólica de incursiones chinas en el corazón económico estadounidense un asunto especialmente volátil en este momento es la discusión en el Senado estadounidense de los aranceles proteccionistas en contra de las importaciones chinas, junto con la evaluación que pronto dará a conocer el Departamento de Defensa estadounidense y que se dice describirá a China como una potencial potencia adversaria”.[5]

En algunos sectores de EEUU también existe optimismo en torno al futuro de China. Según Michael Rich, alto ejecutivo de Rand Corp., ya no es el caso que potencias en ascenso (como China) deben abrirse camino mediante la fuerza.[6] Un portavoz chino de las reformas económicas señala que su país “es una beneficiaria de la globalización económica y, en consecuencia, ha participado tan activamente en esta ronda de globalización –sin precedentes– que ha alcanzado una interdependencia tal con el resto del mundo que ninguna de las dos partes puede ya permitirse perder a la otra”.[7] China ya forma parte de la comunidad comercial internacional. Sin embargo, esta nueva identidad no le permite a Panamá hacer proyecciones de crecimientos anuales promedio de sus exportaciones en porta-contenedores a EEUU superiores al 7 por ciento consecutivos entre 2005 y 2025.

No hay transparencia en el diseño de las esclusas

Según Drohan, “las tinas de reciclaje de la ACP ocupan similar volumen que las mismas esclusas Pospanamax que sirven... El costo de las nuevas esclusas es 60 por ciento del costo del proyecto entero. Las tinas con todas sus medidas para mitigar la posible salinización del lago Gatún bien pudieran aproximarse al costo de las nuevas esclusas doblando así el costo de 60 por ciento del proyecto”.[8] El biólogo Ariel Rodríguez señala que la ACP llega a conclusiones en torno a las esclusas que no son producto de los estudios realizados por esa misma entidad. “La ACP, dice Rodríguez, no parece tener la intención de invertir en medidas de mitigación mas efectivas, que van desde pisos perforados, pozos de captación de agua salada, alcantarillas de lavados que... suponen un aumento de la complejidad de los diseños (de las esclusas) y un aumento de los costos de la construcción”.[9]

No hay transparencia en el empleo

El 19 de abril de 2006 los medios de información panameños y los despachos de los corresponsales recogieron las declaraciones de Manuel Benítez, sub-administrador de la ACP, quien aseguró que “las obras por la ampliación generará alrededor de 240 mil empleos”, tanto directos como indirectos, lo cual implicaría terminar con el desempleo del país.[10] Estos números son el resultado de un estudio realizado por la ACP que ha sido criticado por realizar corridas econométricas deficientes.[11]

Roberto Méndez le recuerda a los asesores de la ACP que según sus propias teorías “el desempleo tiende a bajar solamente si la tasa de crecimiento económico resulta superior a la tasa de crecimiento de la fuerza laboral”.[12]

Jorge Illueca y sus colaboradores señalan que “las realidades – no las falsas esperanzas – apuntan en otra dirección... En las discusiones internas que se realizan en la ACP se habla de un máximo de 3 mil a 5 mil empleos temporales que se generarían en caso de aprobarse la construcción del tercer juego de esclusas”.[13] Según Drohan, “la millonaria campaña de información montada por la ACP crea la impresión de un pueblo hambriento por nuevos puestos de empleo (y) que el nuevo juego de esclusas post-panamax será la solución. La realidad es otra: en su momento pico habrá 3 mil nuevos puestos de empleo trabajando en la obra por un periodo de unos dos o tres años. Esta cifra salió de una conferencia reciente en la Universidad Tecnológica de Panamá, ofrecida por un alto funcionario de la ACP en forma abierta y responsable”. Drohan agrega que “la creación de un puesto de trabajo en la ampliación del Canal nos está costando 5 millones de dólares... Una estrategia de desarrollo multisectorial (agro, turismo, educación, energía, puertos, pesca, red vial y salud) apoyada por dinero del Canal, sería mucho más efectiva en la creación de puestos de trabajo permanentes que construir un tercer juego de esclusas”.[14] La conclusión pareciera obvia: el objetivo de la ampliación no sería la generación de empleo. Esta sería solamente una consecuencia colateral, posiblemente transitoria y limitada.

No hay transparencia en los estudios de impacto ambiental

En septiembre de 2006, la Asociación Ecologista de Panamá reveló el acuerdo interno de la ACP que establece en su artículo 7 que es función del administrador de la ACP aprobar los estudios de impacto ambiental y los programas ambientales. Estos poderes extraordinarios que recibe el administrador de la ACP lo coloca por encima de cualquier cuestionamiento de la ANAM. (Ver el acuerdo Nº 116 del 27 de julio de 2006).

Mes y medio más tarde, la ANAM, mediante el Decreto 209, del 5 de septiembre de 2006, modificó el Decreto 59 del 2000, estableciendo en su artículo 20, que la empresa que realiza una ampliación de sus actividades, puede solicitar a la ANAM que lo exima de presentar los estudios de impacto ambiental. Según los ambientalistas “todo parece indicar, que este artículo esta hecho para eximir a la ACP de presentar los estudios de impacto ambiental”.[15]

Ariel Rodríguez plantea que “los estudios de cantidad y calidad de agua y los aspectos relativos al impacto de posible salinización de las aguas dulces del Canal, realizados (por las cinco empresas contratadas por la ACP) no le dan viabilidad ambiental a la propuesta de construcción del tercer juego de esclusas”. Rodríguez agrega que “la ACP hasta la fecha no ha realizado estudio alguno de impacto ambiental... es inconcebible dejar hasta segunda orden un estudio de impacto ambiental como si no fuese un requisito legal y un documento clave para una toma de decisión responsable...”[16]

Falta de transparencia, falsas expectativas

La falta de transparencia de la propuesta de ampliación del Canal sólo crea dudas entre todos los interesados en que cualquier inversión en un megaproyecto de este tipo arroje beneficios para el país. La propuesta ha creado falsas expectativas que sólo podrían disiparse si el gobierno nacional recapacita y plantea la necesidad de una revisión del proyecto de construcción de un tercer juego de esclusas.

La revisión tendría que situar la propuesta en un contexto que privilegie el desarrollo del país. Como señala Manuel Zárate, “el problema central del desarrollo del Canal de Panamá no radica en las obras propuestas... radica más bien en que tales obras no tengan un proyecto de país”.[17] La inversión de una cifra que supera los US$ 5 mil millones para una economía que produce US$ 12 mil millones tiene un potencial de desarrollo enorme si es bien concebida y planificada. Tal como se encuentra ahora, la propuesta sólo beneficia a un pequeño sector de inversionistas cuyas metas no necesariamente coinciden con las que el desarrollo del país deben suponer para el mayor bienestar de su población.

Para resolver esta contradicción el gobierno nacional tiene que situar la propuesta en un plan viable de desarrollo nacional con equidad. La propuesta tiene que servir de motor para impulsar el esfuerzo que todos los panameños tienen que realizar en forma conjunta para alcanzar objetivos y metas definidos y concretos que respondan a los principales problemas detectados y priorizados. Sobre este particular veamos, primero, la actual estrategia gubernamental y sus efectos sobre el país. Después, examinaremos algunos lineamientos para un plan de desarrollo nacional.

Revisar la actual estrategia gubernamental

1.Las políticas de ajuste (conocidas como neoliberales) aplicadas a escala mundial han creado un efecto negativo en todos los países, incluyendo a los más desarrollados. Se ha producido un incremento del desempleo que golpea millones de hogares, la pobreza recorre el mundo como un fantasma y la desigualdad se presenta como la cara hambrienta de más de mil millones de personas que viven con ingresos equivalente[s] a menos de un dólar al día. El Banco Mundial reconoce que los más ricos se hacen cada día más ricos y los más pobres crecen en número día a día. Los ideólogos de las políticas neoliberales llaman esta estrategia “Más mercado, mejor Estado”.
2. En el caso de Panamá, la informalidad - que esconde el desempleo - se ha disparado a niveles jamás antes soñados. La pobreza, en la actualidad, afecta, incluso, a los hogares de quienes antes se consideraban de la "clase media" y produce efectos sociales terribles como la criminalidad juvenil, la deserción escolar y la violencia en el domicilio. Cifras de la Contraloría revelan que menos del 20 por ciento de los panameños controlan más del 60 por ciento de las riquezas del país.
3. Este panorama desolador es el resultado[principalmente] de las políticas económicas y sociales que han venido aplicando los gobiernos de turno en Panamá desde hace varios lustros. El actual gobierno prometió introducir los correctivos pero está aplicando políticas aún más drásticas que sus predecesores. Los ajustes, que se combinan con la corrupción, que es su hermana gemela, han creado desesperación entre trabajadores y empresarios en el país.
4. Con un plan de desarrollo se puede organizar más racionalmente el uso de recursos nacionales para enfrentar problemas claramente identificados y priorizados en función de justicia social, transformación y eficiencia productiva generadora de ingresos, bienestar y de una convivencia. No se trata de utopías ni de sueños inalcanzables. El país, y el gobierno que fue elegido por el pueblo, tiene que planificar el futuro que queremos construir todos los panameños, usando para ello los recursos nacionales de manera honesta, justa, inteligente y responsable, convirtiendo el tratamiento eficaz de los principales problemas de la población en razón de ser del gobierno. Necesitamos un plan de desarrollo nacional que dirija y oriente actividades destinadas a encontrarle lugar digno en el proceso productivo al máximo de la población en edad de trabajar, lo que puede significar intervenir con energía en los sectores claves de la economía y de la sociedad.

5. Ese plan implica, entre otras cosas, poner el Canal de Pa namá al servicio del desarrollo nacional, sin exclusiones. En la actualidad, la vía acuática está en manos de especuladores nacionales y extranjeros que sólo perciben la existencia de ésta, como fuente de ganancias a corto plazo sin pensar en las necesidades a largo plazo del país y de su gente. Como consecuencia de ello, los excluidos socialmente[suprimir por esta política gubernamental siguen experimentando un rápido deterioro de su calidad de vida, y su marginación de la actividad económica formal, merma el potencial y la capacidad de producción de los panameños.

Lineamientos para un plan de desarrollo nacional

Un plan de desarrollo nacional tiene que ser concebido teniendo en cuenta tres elementos fundamentales. En primer lugar, la distribución de la población según sus niveles de educación y su inserción en los procesos productivos. En segundo lugar, tiene que tener presente las características de la geografía del país. En tercer lugar, tiene que considerar la correlación de fuerzas que caracteriza el mundo actual y, muy especialmente, las relaciones regionales.

La propuesta del gobierno para impulsar la ampliación del Canal de Panamá plantea entradas al fisco de un total de US$30 mil millones entre 2007 y 2025. Estos recursos deben destinarse a objetivos claramente definidos según una estrategia y con metas precisas.

La población panameña tiene que orientarse hacia las áreas más productivas de la economía para garantizar los más altos niveles de vida. A su vez, la juventud tiene que ser orientada en su formación educativa desde los primeros años de escolaridad hasta convertirse en un profesional de alta eficacia.

Esta orientación requiere fuertes inversiones en el campo de la producción industrial tanto en el campo como en la ciudad. En torno a esta producción hay que crear las redes que aseguren la comercialización interna y externa de la producción. Al mismo tiempo, hay que desarrollar políticas que garanticen la prestación de servicios del más alto nivel hacia dentro y hacia fuera. En este último aspecto, ocupa un lugar muy especial el Canal de Panamá y otros servicios como los financieros, de intermediación, los portuarios y aéreos.

Objetivos de corto, mediano y largo plazos tienen que centrarse en educación y producción. Estos objetivos tienen que considerar también salud, seguridad social, seguridad pública, urbanismo, comunicaciones y la erradicación de la pobreza así como la violencia.

William Hughes, 2002, Impacto de la ampliación del Canal de Panamá, Panamá: CEALP- Centro de Asistencia Legal Popular.

[1] Fernando Manfredo, 2006, “El proyecto del tercer juego de esclusas”, Tareas Nº 124, (septiembre -diciembre), p20.

[2] Tomás Drohan, 2006, “El verdadero costo de la ampliación del Canal de Panamá”, Tareas Nº 124, (septiembre – diciembre), p67.

[3] Manfredo, idem., pp28-29.

[4] Roberto Méndez, 2006, “Porqué Panamá debe decir NO a la propuesta del tercer juego de esclusas”, Tareas Nº124, (septiembre-diciembre), pp79-82.

[5] Orville Schell, 2005, “Comprar EEUU al estilo chino”, La Vanguardia (Madrid), 26 de septiembre.

[6] Citado por Xu Bingham, 2005, “China rise drives regions emergence”, China Daily News, 23-24 de abril de 2005.

[7] Zheng Bijian, 2005, Diez puntos de vista sobre el ascenso pacífico de China, Madrid: El Real Instituto Elcano, (12 de diciembre de 2005).

[8] Drohan, idem., Tareas, p65.

[9] Ariel Rodríguez, 2006, “Impacto de la ampliación del Canal en los lagos Gatún y Miraflores”, Tareas Nº124, (septiembre – diciembre), p120.

[10] Notimex, despacho fechado en la ciudad de Panamá el 19 de abril de 2006.

[11] Intracorp Estrategias Empresariales, 2006, Estudio de impacto económico del Canal en el ámbito nacional, Panamá: ACP (abril).

[12] Roberto Méndez, 2005, “Ampliación del Canal no disminuirá significativamente el desempleo”, La Prensa, 28 de julio

[13] Jorge Illueca y otros, 2006, “Algunos mitos en torno a la ampliación del Canal”, Tareas Nº124, (septiembre – diciembre), pp92-93.

[14] Tomás Drohan, 2006, Lo que no saben los del sí, Panamá: Caritas de Panamá

[15] Asociación Ecologista de Panamá y Asociación de Derecho Ambiental, 2006, ACP y ANAM cambian los estudios ambientales, Panamá: Comunicado de prensa, 16 de septiembre.

[16] Ariel Rodríguez, 2006, Tareas, idem., p124.

[17] Manuel Zárate, 2006, “El Canal, el ambiente y el proyecto de ampliación”, Tareas, Nº124, (septiembre – diciembre), pp57-58.

Panamá, septiembre de 2006.