La desaparición de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) ha dejado importantes espacios de reflexión. El proceso de des-integración formal comenzó en 2018 con la suspensión indefinida de la participación de Chile, Colombia, Perú, Argentina, Brasil y Paraguay, y se agravó con la salida definitiva de Colombia (agosto de 2018), Ecuador, Argentina, Brasil, Chile y Paraguay (marzo-abril de 2019), y Uruguay en marzo de este año. UNASUR experimentaba ya desde inicios de década problemas para concertar posturas en medio de fracturas político-ideológicas, coordinar políticas entre organismos especializados debido a una escasa cooperación sectorial, o abrir espacios de diálogo político sobre temas de interés común, pero sobre los cuales los Estados miembros se mostraban especialmente reticentes. La organización simplemente carecía de una gran política común.

La escasez de resultados concretos fue especialmente visible en el sector de seguridad y defensa. El Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) de UNASUR, creado en diciembre de 2008, apuntaban a logros realizables: consolidar la región como una zona paz —una “comunidad de seguridad”, en palabras del exministro de Relaciones Exteriores del Brasil, Celso Amorin—, construir una identidad común en materia de defensa, y generar consensos para fortalecer la cooperación regional en el sector (UNASUR, 2008). Basándose en la Declaración sobre la Zona de Paz Sudamericana de 2002; el nuevo CDS debía ahondar en ese propósito, pero Sudamérica evolucionó, en cambio, como un espacio híbrido entre zonas de paz negativa y positiva (Battaglino, 2013). Respecto a la creación de una identidad regional común, el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED), fundado en mayo de 2010 a instancias del CDS, tenía por objetivo la generación de conocimiento y difusión de un pensamiento estratégico sudamericano para la definición e identificación de intereses comunes (Título II “Misión”, Artículo 2). Sin embargo, sus logros fueron modestos: en el marco del Plan de Acción 2010/2011 del CDS, se publicó en julio de 2011 el documento Diseño de una Metodología Común de Gastos de Defensa para transparentar los gastos militares en la región y estandarizar su medición como una medida para el fomento de la confianza mutua. Se establecieron plazos anuales, pero con escaso nivel de cumplimiento. En resumen, la cooperación en seguridad a instancias de UNASUR no tuvo grandes resultados a pesar de contar con los canales institucionales mínimos para su desarrollo.

Los temas de seguridad y defensa han sido siempre un sector difícil para la cooperación profunda, incluso en el marco de esquemas institucionales más consolidados. Por ejemplo, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea, que forma parte del acervo comunitario desde 1997 y estaba contemplado en el Tratado de Lisboa, mantiene un carácter intergubernamental que ha condicionado las perspectivas de una integración sectorial profunda, incluso pese a lo conseguido a través de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Europa es un referente por ser la experiencia de integración más exitosa, aunque ligada a especificidades históricas. ¿Existía, en comparación, alguna posibilidad de que Sudamérica pudiera alcanzar algún grado de integración en este sector?

Las teorías sobre la integración europea consideraban los temas económicos como más favorables para el desarrollo de la integración política. El Funcionalismo y el Neofuncionalismo compartían la idea básica de que la cooperación técnica favorecería un proceso de integración expansivo que respondiera a necesidades específicas y ampliara sus experiencias de éxito a otros sectores. Este efecto derrame intra- e inter-funcional describe una lógica expansiva para la integración sectorial. ¿Era posible trasladar este proceso gradual de creación de nuevas instancias de política común a la seguridad? Las políticas de seguridad no conforman un todo homogéneo, sino que están segmentadas en tres tipos diferentes de “funciones de seguridad” (Gabriel, 1995). Las funciones de seguridad primarias responden a intereses vitales de supervivencia y soberanía. Las funciones de seguridad secundarias contemplan aspectos operativos sin el empleo masivo de la fuerza militar: intervenciones humanitarias, control de crisis y operaciones de paz. Las funciones de seguridad terciarias se ubican en un área difusa entre la economía y la seguridad, conformando la llamada “economía de la seguridad”: control de armas, desarme, logística, infraestructura, provisión de armas y sanciones económicas. Esta distinción es importante porque, teóricamente, sectores de cooperación técnica como las industrias militares, en los márgenes entre la economía y la seguridad, podían impulsar un proceso de cooperación sectorial expansiva intra-funcional de lo terciario a lo primario. En Europa, estos procesos se dieron con lentitud en décadas pasadas, pero existen evidencias prometedoras más recientes. ¿Qué decir de Sudamérica?

Los desencuentros, la descoordinación y la mutua competencia lastraron la cooperación entre las industrias militares de la región, cuyas relaciones fueron y siguen siendo escasas. Brasil, la industria militar más importante, no logró consolidarse como proveedor ni fomentó una deslocalización de la producción de equipamiento que estrechara lazos económico-militares. En la década pasada, Brasil emprendió importantes programas para su industria militar: el Programa Gripen-E/F (Projeto FX-2) de fabricación de cazas de diseño sueco para la FAB; el desarrollo de cuatro fragatas multipropósito Clase Tamandaré para la Marinha (Proyecto Construcción del Núcleo de Poder Naval), a cargo del consorcio Águas Azuis (Thyssenkrupp - Embraer Defence & Security), el Programa de Desarrollo de Submarinos (PROSUB) para el diseño y construcción de un submarino de propulsión nuclear (SN-BR) y cuatro submarinos diésel-eléctricos Clase Scorpène/Riachuelo; el avión de transporte medio Embraer C-390 Millennium, y el sistema ASTROS 2020 como plataforma para el misil táctico de crucero MTC-300 del Exército Brasileiro. Ninguno de estos proyectos contempla la participación de otros países de Sudamérica ni ha recibido ofertas de parte de sus Fuerzas Armadas.

Otras industrias militares emprendieron proyectos por separado de adquisición, ensamblaje o fabricación, descartando opciones de cooperación. En el sector aeronáutico, Argentina propuso el IA-73 Unasur 1 como entrenador primario para las fuerzas aéreas de la región, pero Brasil optó por mantener el Embraer EMB 312 Tucano; Perú adquirió los surcoreanos KT-1P para la FAP, ensamblados localmente; Bolivia optó por el Huaynas Zlin Z-142 L de fabricación checa, e incluso el experimental Foxtrot 4-Gavilán de ensamblaje local para la FAB; Chile ha mantenido el exitoso ENAER T-35 Pillán como instructor primario de la FACh (con estudios básicos para el nuevo Pillán II); Colombia utiliza el nuevo C-90 Calima, fabricado por el CIAC para la FAC; y Ecuador optó por el canadiense Diamond DA-20C1 y el alemán Grob G120 T para la FAE. Finalmente, Argentina optó por mantener el entrenador avanzado Pampa III y descartar el IA-73 así como el futuro IA-100. En el sector naval, ASMAR de Chile promovió las patrulleras de diseño alemán OPV-80 a través del Proyecto Patrullero de Altamar Regional como plataforma naval para la región, pero la Armada Colombiana optó por ensamblarlas localmente a través de su astillero COTECMAR, la Marina del Perú inició el ensamblaje del modelo surcoreano PGCP-50 con el astillero nacional SIMA, y la Armada Argentina adquirió la clase Gowind de la francesa Naval Group/DCNS.

Las industrias militares experimentaron un importante crecimiento en los últimos años, pero no así la cooperación militar. Sin embargo, el panorama actual de proyectos de fabricación y ensamblaje muestra que al menos existían las bases materiales para sostener un esquema de cooperación entre industrias nacionales. Ahora, además de la falta de voluntad política, la desaparición de marcos institucionales como Unasur y el CDS hacen difícil concertar una cooperación en seguridad para la integración regional.

Referencias bibliográficas

Battaglino, Jorge (2013). La evolución de la zona de paz sudamericana. Serie Documentos de Trabajo No. 12. Buenos Aires: Escuela de Defensa Nacional - Ministerio de Defensa.

Consejo de Defensa Sudamericano [CDS] (2011). Diseño de una Metodología Común de Gastos de Defensa. Bolivia: La Paz.

Gabriel, Jürg Martin (1995). "The Integration of European Security: A Functionalist Analysis", Aussenwirtschaft, vol. 50, no. 1, pp. 135-160

Unión de Naciones Sudamericanas [Unasur] (2008). Estatuto del Consejo de Defensa Sudamericano de la Unasur. Chile: Santiago de Chile.

Unión de Naciones Sudamericanas [Unasur] (2010). Estatuto del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Sudamericano. Ecuador: Guayaquil.

- Juan Francisco Morales Giraldo es Politólogo. Licenciado en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Maestro en Sociología con mención en Estudios Políticos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Diploma en Relaciones Internacionales por la Academia Diplomática del Perú, con estudios de formación continua en temas de docencia universitaria por la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH). Investigador del Grupo de Trabajo Integración y Unidad Latinoamericana del Consejo Latinoamericano de Ciencia Sociales (CLACSO).

Este artículo fue publicado en el Boletín “Integración regional. Una mirada crítica”, Nº 10, agosto – septiembre 2020. Grupo de Trabajo Integración regional y unidad latinoamericana de CLACSO.