Los conceptos de “fomento productivo”, “generación de empleo”, y “atracción de inversiones” que constan en el título de la ley económica urgente enviado por el gobierno ecuatoriano y aprobada por la Asamblea Nacional del Ecuador a inicios de agosto del año 2018i, más allá de su aparente significación inmediata, en realidad, son la expresión del giro radical del gobierno de Lenin Moreno, con respecto al anterior ciclo político del Ecuador, y se inscriben en el reposicionamiento del discurso neoliberal y las políticas de ajuste.

El gobierno de Lenin Moreno se había caracterizado por cortar amarras con respecto al anterior régimen de la Revolución Ciudadana y, aunque pertenecía al mismo partido político y a su misma línea ideológica, su primer año de gobierno se caracterizó por provocar la implosión de su propio partido.

Ahora bien, la transición, hasta antes de la aprobación de esta ley, se había dado desde la política y la reconfiguración del sistema político pero dentro de las mismas coordenadas ideológicas del partido gobernante. No obstante, la Ley económica urgente de agosto del año 2018, es un giro de tuerca radical, porque no solo implica el retorno al neoliberalismo sino la configuración de los empresarios como los sujetos políticos de la transición.

En el periodo neoliberal de 1982-2004, fueron básicamente los tecnócratas quienes asumieron la responsabilidad de las políticas de ajuste macrofiscal y reforma estructural del Estado, con la necesaria complicidad del sistema político y los nuevos grupos de poder que se formaron en esa coyuntura. En este nuevo momento, los tecnócratas neoliberales hacen más bien de corifeo y comparsa a los empresarios, quienes se constituyen de hecho en los ejes políticos de la transición neoliberal.

En efecto, son ellos quienes posicionan el discurso de la inversión, la reactivación y el empleo como inherentes en sí mismos a la empresa privada, y son ellos quienes han asumido directamente la tarea de las reformas neoliberales. En ese sentido, la Ley económica urgente representa una nueva hoja de ruta para el gobierno pero en clave empresarial.

Los empresarios, hasta antes de esta ley, no habían tenido la capacidad de convertirse en sujetos políticos por derecho propio. Su espacio político se había restringido en el ciclo anterior al gobierno de Lenin Moreno, por ello resentían del Estado y de la dominación política creada durante la primera etapa de la Revolución Ciudadana.

Si bien tenían una importante capacidad de incidencia social a través de su manejo de los principales medios de comunicación y ciertos partidos políticos, necesitaban de una estrategia que les permita aprovechar de la coyuntura abierta por la transición y proyectarse como los referentes del momento.

De todos los discursos que los empresarios y la derecha política ensayaron para capturar el momento, aquel que les permite constituirse como sujetos políticos e inscribirse directamente en el centro de la transición política y económica en el Ecuador, es la “reducción del tamaño del Estado”.

Este discurso es aquello que el filósofo francés Lacan establecía como un “significante vacío”; es decir, su significación no estaba dada por lo que quería representar sino por el contexto, sus circunstancias y por quien lo pronunciaba. Para las cámaras empresariales, enemigas de todo aquello que implique regulación, control y política de redistribución del ingreso, el anterior ciclo político se había caracterizado por un excesivo crecimiento del Estado, al que medían a través de la comparación entre el presupuesto fiscal y el PIB.

Era irrelevante el hecho que la noción de “tamaño del Estado”, strictu sensu, no tenga significación alguna a nivel teórico, porque el Estado es una relación social, política y jurídica que no es susceptible de tener ningún tamaño, ni ninguna medida empírica, y el presupuesto del sector público no significa que un Estado sea ni grande ni pequeño. La cuestión, para las cámaras empresariales, era utilizar esa noción como pivote para posicionar su agenda y también a sí mismos como los responsables estratégicos de la transición política. A través de esa noción se podía deslegitimar al ciclo político anterior y, al mismo tiempo, reclamar espacio político en la nueva coyuntura.

La “reducción del tamaño del Estado” coincidía con las tesis neoliberales del “Estado mínimo”, e implicaban el retorno del discurso neoliberal de los años ochenta y noventa. De esta forma, un discurso que se había creído superado y desfasado, retorna con intensidad y con pretensiones hegemónicas: si el “Estado es obeso”, como lo graficaba una grotesca metáfora utilizada por las mismas cámaras empresariales, entonces era necesario e imprescindible su “adelgazamiento”. Este adelgazamiento implicaba: reducción o eliminación de impuestos directos, libertad de transferencias al exterior, suscripción de acuerdos de libre comercio y protección a las inversiones, flexibilización laboral, desregulación y privatización del sector público, vale decir, la agenda que a inicios de los años noventa del siglo pasado se conoció con el nombre de Consenso de Washington.

Se trataba de resucitar una ideología y una praxis que se habían creído superadas durante el primer ciclo de la Revolución Ciudadana, pero que ahora se convertían nuevamente en prioridad nacional. La agenda empresarial se transformaba, de esa forma, en la agenda de la transición política, y los intereses empresariales de las grandes corporaciones y grupos económicos se mimetizaban y se presentaban como intereses nacionales.

Para el régimen, la presencia de los empresarios y el hecho que sean ellos quienes asuman directamente la agenda política y económica de la transición, implicaba sumar aliados políticos a los que considera importantes en su desvinculación con su reciente pasado político. La transferencia de responsabilidades de política económica hacia esos sectores, tiene la intención de convertirlos en garantes de su gobernabilidad, y en los supuestos artífices de la recuperación económica.

Cámaras empresariales, transición política y política fiscal

Sin embargo, cabe aclarar que los empresarios que se convierten en sujetos políticos son aquellos que tienen capacidad política para hacerlo y que están representados por las Cámaras Empresariales. En efecto, de la miríada de empresarios existentes, las Cámaras Empresariales representan a una fracción mínima de ellos: aproximadamente al 5 % del total de empresas existentes en el país. Se trata, en consecuencia, de las grandes empresas y los grandes grupos empresariales, cuya capacidad de vocería se expande y se convierte en hegemónica gracias a su control, manejo e incidencia sobre los medios de comunicación.

En efecto, son ellos quienes han asumido el rol de vocería, defensa y divulgación de los beneficios que obtendría la sociedad con la Ley aprobada; y una de las ideas que han repetido hasta convertirla en un tópico es aquella que establece que si se exoneran de impuestos a la renta a las empresas, sobre todo a las grandes, entonces los empresarios tendrían más recursos para la reactivación de la economía, es decir, contratar más empleo y realizar más inversiones.

Se trata, no obstante, de una falacia ideológica y que no se justifica ni por los datos empíricos, ni por la teoría existente. Efectivamente, tanto la teoría cuanto los datos obtenidos, indican que los empresarios invierten y contratan más mano de obra cuando sus negocios se expanden en virtud de los incrementos de la demanda efectiva.

Así, la productividad de toda empresa está en función del mercado, no de los impuestos que, en realidad, forman parte de sus costos fijos. Alterar los costos fijos puede cambiar la rentabilidad de la empresa, pero no su relación con la demanda efectiva. La teoría económica lo explica, los datos lo avalan y la experiencia histórica lo demuestra: disminuir los impuestos directos a los empresarios no tiene nada que ver con la reactivación, la inversión y el empleo. Una medida como esa lo único que altera es el ingreso del empresario y la distribución nacional del ingreso.

Empero de ello y a contrapunto con lo que establece la teoría, los datos empíricos y el sentido común, la Ley Económica urgente que los empresarios propusieron al país, casi al momento siguiente de su posesión en el Ministerio de Finanzas, tenía objetivos específicos, y, aparte de poner el contador a cero en todos los litigios que las empresas tenían con el Estado por no haber cumplido con sus obligaciones tributarias, estaba la imposición  de los contenidos de la reactivación dentro de las coordenadas de la empresa privada que, según ellos, había sido víctima de la voracidad del “Estado obeso”.

En otro contexto, un artículo como el primero de esta ley y que propone la amnistía tributaria a todas las empresas que habían eludido el pago de impuestos, habría provocado, al menos, indignación social. Sin embargo, la capacidad política de los empresarios y la debilidad del régimen y de las organizaciones sociales, crearon el ambiente adecuado para que este texto legal se apruebe desde la Asamblea Nacional con apoyo de tirios y troyanos.

En efecto, la implosión del partido de gobierno demostró que su capacidad hegemónica se había construido tanto sobre la cooptación, asimilación y desarticulación de toda capacidad de respuesta de la sociedad y de las organizaciones sociales, como del control absoluto al sistema político. Al desaparecer esa capacidad hegemónica se crea un vacío político que es rápidamente copado por los empresarios. La transición genera una fuerza centrípeta que expulsa al sistema político construido hasta entonces y, fuerza es reconocerlo, la sociedad aún no había recuperado su capacidad de organización.

El sistema político que nace desde esa transición es también provisional y, en realidad, por fuera de toda legalidad, pero tiene toda la legitimidad que produce la necesidad social y política de cerrar un ciclo político autoritario y corrupto. Son esas circunstancias las que explican que un artículo de este tenor sea el primero de la Ley económica urgente, y que la sociedad y el sistema político lo hayan suscrito sin aprehensión alguna.

En adelante, la política fiscal se definirá desde las prioridades empresariales y no desde las necesidades sociales. Si los empresarios lograron el consenso social y el acuerdo institucional para remitir las deudas por incumplimientos tributarios, entonces todo lo que pueda darse a continuación de este artículo se convertirá en mero trámite. Una apuesta arriesgada del todo o nada, que solo puede explicarse por las tensiones sociales y políticas generadas en la transición.

Los empresarios lograron una capacidad de neutralizar cualquier crítica o cuestionamiento a este primer artículo y presentarlo como una prioridad nacional, y, gracias a ello, pudieron crear la aquiescencia social para su propuesta de exoneración de impuestos, disminución de controles, desregulación tributaria, entre otros aspectos.

Precisamente por ello, quizá sea necesario presentar este texto jurídico para visualizarlo y comprenderlo no tanto desde su perspectiva legal sino desde su contexto político:

 “Artículo 1. Remisión de interés, multas y recargos.-

Se dispone la remisión del 100% de intereses, multas y recargos derivados del saldo de las obligaciones tributarias o fiscales internas cuya administración y/o recaudación le corresponde únicamente al Servicio de Rentas Internas conforme los términos y condiciones establecidos en la presente Ley y las resoluciones que para el efecto emita el Servicio de Rentas Internas”

Aprobar, bajo condiciones de consenso social, un artículo como el anterior, da cuenta del espacio político que los empresarios crearon en un tiempo relativamente corto y que obedece no a su habilidad sino a su oportunismo. Si se aprobaba ese texto sin conflicto, entonces se pavimentaba el camino para reformas neoliberales más profundas y radicales. Como es de suponer, ese texto se aprobó casi sin modificaciones.

Ahora bien, la remisión de intereses, multas y recargos, implican un sacrificio fiscal neto de aproximadamente 6.000 millones de USD, como se detalla a continuaciónii:

  1. Deudas con el SRI:                                       4.600,0 Millones USD

  2. Deudas (IESS, SENAE, ANT)                         400,0 Millones de USD
 
  3. Riesgo Moral (evasión prevista)                   1.000,0 Millones de USD

  4. Sacrificio Fiscal estimado:                            6.000,0 Millones de USD

  5. Previsiones de recuperación:                       602,0 Millones de USD

  6. Costo de la remisión:                                   5.998,0 Millones de USD
 

No obstante, estas cifras son estimadas porque no existe la información adecuada, y la transparencia institucional suficiente para conocer el monto real y exacto de la remisión tributaria.

No es una cantidad menor, habida cuenta que el gobierno persistía todo el tiempo en la profunda crisis fiscal, en la necesidad de suprimir subsidios a los combustibles para aliviar la caja fiscal (que tenían un costo de alrededor de 1,6 mil millones de dólares), y en la urgencia de despedir empleados públicos por la falta de recursos fiscales.

Por ello, es interesante constatar la forma por la cual los empresarios soslayaron las críticas al primer artículo de la ley y consolidaron su discurso de la crisis fiscal como resultado del anterior ciclo político. A pesar de la aparente contradicción entre una remisión tributaria que implica un sacrificio fiscal de cerca de 6 mil millones de USD, y un discurso de crisis fiscal que apela a la eliminación de subsidios por 1,6 mil millones de USD, la cuestión es que los empresarios tuvieron un relativo éxito en posicionar el discurso de la crisis fiscal. Pero su éxito no proviene de sus virtudes sino del defecto de los otros. En este caso, es la demostración de las consecuencias políticas de la implosión del partido de gobierno.

Si el primer capítulo de la Ley económica urgente plantea, incluso a nivel de procedimiento, la remisión tributaria, el segundo y el cuarto capítulos se concentran en definir al detalle las exoneraciones impositivas. Por ejemplo, el Artículo 26 de la mencionada ley establece lo siguiente:

 “Artículo 26.- Exoneración del impuesto a la renta para las nuevas inversiones productivas en sectores priorizados.- Las nuevas inversiones productivas, conforme las definiciones establecidas en los literales a) y b) del artículo 13 del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, que inicien a partir de la vigencia de la presente Ley, en los sectores priorizados establecidos en el artículo 9.1 de la Ley de Régimen Tributario Interno, tendrán derecho a la exoneración del impuesto a la renta, y su anticipo, por 12 años, contados desde el primer año en el que se generen ingresos atribuibles directa y únicamente a la nueva inversión, y que se encuentren fuera de las jurisdicciones urbanas de los cantones de Quito y Guayaquil.”

El literal a) del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, al que se hace referencia en el artículo anterior, conceptualiza la “inversión productiva”, como “el flujo de recursos destinados a producir bienes y servicios, a ampliar la capacidad productiva y a generar fuentes de trabajo en la economía nacional”, mientras que el literal b) de la misma ley hace referencia a la “Inversión nueva”, a la que define como el “flujo de recursos destinados a incrementar el acervo de capital”. Puede apreciarse que ambas definiciones abarcan prácticamente a la totalidad de actividades empresariales.

El Artículo 27 de la Ley Económica urgente, plantea la exoneración del Impuesto a la Salida de Divisas para las nuevas inversiones productivas que suscriban contratos de inversión, mientras que el Artículo 29 de esta misma Ley, plantea la exoneración del impuesto a la renta para inversiones en industrias básicas.

En la sección IV de esta Ley Económica urgente, existen una serie de reformas a varias leyes que dan cuenta de la intención de las cámaras empresariales al desmantelar la estructura tributaria interna en beneficio propio. De hecho, se reforman al menos quince artículos de la ley de Régimen tributario interno y que tienen directa referencia a la supresión, disminución, o exoneración de impuestos directos e indirectos.

La Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo y Estabilidad y Equilibrio Fiscal, se aprobaría el mes de agosto del año 2018 y, como lo hemos visto, se convierte en el nuevo programa de gobierno de los empresarios convertidos en sujetos políticos.

No obstante, esta ley, aparte de perdonar multas, exonerar de impuestos y atribuir prebendas fiscales a los empresarios, estrangula financieramente al Estado, cuando le obliga a presentar un superávit fiscal primario en el presupuesto público, liquida la posibilidad de utilizar el crédito interno para manejar la liquidez de la economía, le otorga capacidades de interpretación de la ley al Ministro de Finanzas, le pone un techo al endeudamiento público a todas luces incoherente con la realidad (el techo del endeudamiento de la Ley aprobada es del 40% del PIB, cuando la deuda ya superaba el 60% del PIB para el mismo año en que fue aprobada esa Ley), y contradice la Constitución Política cuando establece los laudos y decisiones de los tribunales de conciliación y arbitraje por encima de las leyes vigentes.

Se trata, a todas luces, de una propuesta política que le arrincona al Estado y le quita casi todas las herramientas de regulación, redistribución, política monetaria y política social. Los empresarios, con la aprobación de esta ley, marcan un triunfo político que, paradójicamente, liquida la gobernabilidad del propio régimen, porque le reduce su espacio político y le obliga a entrar en confrontación directa con la sociedad y sus organizaciones.

Sin embargo, es necesario detenerse a considerar uno de los argumentos centrales de esta Ley y de la agenda política de los empresarios: aquel que establece la reducción de impuestos directos como garante de toda estrategia de recuperación económica, porque este es uno de los pivotes sobre los cuales se estructurará a posteriori el discurso empresarial convertido en discurso político del poder.

Impuestos directos y empresa privada: evidencia empírica

Los impuestos directos están relacionados con los niveles de ingreso y representan la justicia tributaria de una sociedad. Los impuestos indirectos se relacionan con el consumo y son regresivos; es decir, su significación es más importante a medida que desciende el nivel del ingreso.

En el Ecuador, la parte más importante de la fiscalidad siempre recayó en el consumo, no en el ingreso. En efecto, han sido los impuestos regresivos el eje de la política fiscal, porque son más fáciles de recaudar y, además, son constantes en el tiempo. La imposición directa, por el contrario, ha sido muy difícil de recaudación por la capacidad de presión política que tienen las empresas y las personas de altos ingresos, de evitar, eludir o dejar de pagar este tipo de impuestos directos.

Es por ello que los impuestos directos no han sido muy relevantes en la presión fiscal en el Ecuador; en promedio representaron el 3,32% del PIB para el periodo 2000-2018, mientras que el IVA, el impuesto indirecto más representativo, representó, en promedio y para el mismo periodo, el 5,72% del PIB.

En el siguiente gráfico puede apreciarse el comportamiento de los impuestos directos e indirectos, desde el inicio de la dolarización, en una relación porcentual con el PIB.

Gráfico No. 1

Tendencia histórica entre Impuesto a la Renta e IVA
 

Fuente: Banco Central del Ecuador, Boletín Estadístico Mensual

Puede apreciarse la brecha entre ambos impuestos, y la importancia que tienen los impuestos regresivos o indirectos, sobre los impuestos progresivos o directos. La responsabilidad fiscal siempre descansó en los impuestos regresivos y al inicio de la década puede verse la brecha que los separa; no obstante, esa brecha empieza a cerrarse hasta la coyuntura del año 2016, en el que nuevamente vuelve a distanciarse. Este gráfico da cuenta de la injusta estructura de los impuestos en el Ecuador. La carga fiscal está, definitivamente, en los más vulnerables, y la presión fiscal (la suma de ambas), es relativamente débil comparada con el PIB.

Ahora bien, la estructura de los impuestos directos se establece sobre un baremo mínimo de imposición que se denomina “base imponible” definida por la Ley de Régimen Tributario Interno, y que en el año 2018 fue de 11.270 USD y correspondía a aproximadamente a 29 veces el salario básico unificado (de 386 USD). Esto significa que toda persona con un ingreso mayor a 950 USD mensuales, está en la obligación de declarar y pagar los impuestos directos.

Esta definición es importante porque nos permite comprender el aporte real que realizan las empresas vinculadas a las Cámaras Empresariales en materia de fiscalidad.

En el año 2016, la recaudación total del impuesto a la renta fue de 3.639,7 millones de USD. De esa cantidad, los 215 grupos empresariales que aglutinaban a 6.013 grandes empresas, 15 bancos y 47 medios de comunicación, contribuyeron con el 36,3 % (1.321,7 millones de USD), a pesar que su ingreso fue de 57.818,3 millones de USD. Esto significa que el peso real del impuesto a la renta recayó en los contribuyentes que superaron la base imponible, no en las grandes empresas. Esta relación puede apreciarse en el siguiente gráfico:

Gráfico No. 2

Impuesto a la renta entre contribuyentes y grandes empresas

 

Fuente: SRI, www.sri.gob.ec

Pero el comportamiento tributario de los grandes grupos económicos tampoco es homogéneo. Existen empresas como Herdoíza Crespo Construcciones que aportan, como empresa, el 9,20% de sus ingresos en impuesto a la renta, mientras que existen otras como Sinohydro Corporation Limited que aportó al impuesto a la renta con el 0,13% de sus ingresos, o Petróleos y Servicios, que lo hizo con el 0,12% de sus ingresos.

En el siguiente cuadro puede apreciarse la contribución al impuesto a la renta por grupos empresariales:
 

Gráfico No. 3

Impuesto a la renta de las grandes empresas

Fuente: SRI, www.sri.gob.ec

Puede notarse que del catastro de 211 grupos económicos, en el año 2016, más de la mitad de los grupos económicos (112), tributaron por debajo del 2% de sus ingresos en impuesto a la renta, de hecho, 32 de estos grupos empresariales tributaron menos del 1% de sus ingresos por impuesto a la renta; y solamente 36 grupos económicos tributaron un porcentaje mayor al 4% de sus ingresos. Ninguno de ellos superó el 9% de sus ingresos como contribución del impuesto a la renta.

Existe, por tanto, la tendencia, por parte de los grupos económicos, de eludir y soslayar su contribución tributaria. En términos relativos y proporcionales, un ciudadano con un ingreso mensual de 950 USD, tiene una carga tributaria más importante sobre sus ingresos que una empresa promedio de los grandes grupos económicos.

Se trata de un comportamiento tributario típico para todo el periodo que empieza en el año 2000. En otras palabras, los grandes grupos empresariales tienen la tendencia a eludir el pago del impuesto a la renta, de forma independiente de sus ingresos y de sus economías de escala; de ahí que el peso real del impuesto a la renta no lo asuman estos grandes grupos económicos sino la mayoría de contribuyentes que están por encima de la base imponible.

Esto puede apreciarse de mejor manera cuando se comparan los ingresos, los activos y el patrimonio neto de las familias propietarias de los grandes grupos empresariales. Una muestra de este comportamiento consta en el siguiente cuadro, que detalla los ingresos, los activos, el patrimonio y los impuestos directos de las familias propietarias de los grupos económicos más importantes del país:
 

Cuadro No.2

Estructura impositiva de las familias poseedoras de los principales grupos económicos
 

Fuente: SRI

Los datos anteriores muestran un comportamiento relativamente típico de la estructura de propiedad de los grupos económicos y su contribución de impuesto a la renta. Puede apreciarse que no existe relación entre el impuesto a la renta y los ingresos, los activos y el patrimonio de los grupos económicos. El aporte que realizan estas familias en impuestos directos es mínimo, a pesar de sus ingresos y patrimonio son realmente importantes.

Pero no solo ello, sino que la mayoría de los grupos económicos tienen litigios con el Estado por impuestos no declarados y no pagados, conforme puede apreciarse en el siguiente cuadro:

Cuadro No.3

Relación entre impuesto a la renta y deuda generada de las familias poseedoras de los principales grupos económicos
 

Fuente: SRI

Los datos muestran una asimetría entre el impuesto directo pagado, la estructura económica interna (ingresos, activos y patrimonio), y los impuestos no pagados. Esto da cuenta que la actuación de los grandes grupos económicos es estratégica y que el argumento de la exoneración de impuesto a la renta con el pretexto de estimular la inversión y la reactivación económica, en realidad, contribuye a incentivar, consolidar y profundizar esa actuación estratégica de los grandes grupos económicos.

En consecuencia, la Ley Económica urgente concentra el poder económico y el poder político en estos grupos de poder, y pretende consolidarlo a futuro. De hecho, una de las familias más poderosas del país, la familia Lasso-Alcívar, que tiene litigios con el Estado para no pagar impuestos y cuya contribución fiscal es mínima, tiene al representante político más fuerte de la oposición y candidato a la Presidencia del país: Guillermo Lasso.

Empero, es necesario comprender también la debilidad conceptual de la idea que establece una relación directa entre exoneración o disminución de impuestos directos con la reactivación económica, y demostrar que se trata más de ideología que de realidad, y para ello la teoría económica puede ayudarnos con algunos conceptos claves.

Microeconomía de los impuestos directos y la reactivación económica

Las empresas forman sus precios en función de las economías de escala y la estructura interna de sus costos marginales, establecida por los siguientes factores: trabajo, capital, tecnología, energía e información. Sobre esa estructura de costos, las empresas buscan maximizar su rentabilidad y adecúan sus expectativas a corto plazo sobre el comportamiento de los mercados a partir del ingreso monetario de los consumidores.

La relación entre el ingreso monetario del consumidor y el precio ofertado por la empresa, se conoce como elasticidad precio-demanda, y da cuenta de las reacciones que tienen los consumidores ante los precios que las empresas ofertan en el mercado. La elasticidad precio-demanda mide esa relación y se convierte en la información más importante para la empresa sobre su estructura de precios, sus horizontes de inversión y sus políticas de empleo. La mayoría de los precios de los bienes y servicios que se ofertan en el mercado reaccionan de manera elástica a la demanda de los consumidores. Esto significa que cualquier aumento o disminución en los precios relativos provoca cambios en el comportamiento del consumidor.

Ahora bien, en estos conceptos de microeconomía básica, los impuestos directos no se internalizan en el balance de la empresa, sino al momento del cálculo de utilidades, y representan un costo fijo que no altera los horizontes de producción y empleo.

Los impuestos indirectos (el IVA por ejemplo), se transfieren directamente al consumidor y la empresa no los asume. En circunstancias particulares, sobre todo en las industrias extractivas que dependen de los precios mundiales de los commodities, las empresas negocian con los gobiernos, la devolución de los impuestos indirectos que ellas pagaron al momento de comprar los insumos de producción.

Entonces, aquello que define el ingreso de las empresas y, por tanto, sus niveles de inversión y empleo, es la capacidad de demanda efectiva que ellas pueden satisfacer. Los niveles de demanda efectiva, de su parte, están relacionados con los niveles salariales de una economía y con la propensión al consumo de la sociedad. El ingreso de los hogares se convierte en el ingreso de las empresas. Si el ingreso de los hogares aumenta, también se incrementa el ingreso de las empresas.

Los impuestos indirectos afectan, por tanto, los niveles de consumo de los hogares y los niveles de ingreso de las empresas. Los impuestos directos, en cambio, y de forma general, no afectan de manera decisiva el consumo de los hogares, porque son impuestos proporcionales al nivel de ingreso. La mayoría de hogares mantienen una estructura homogénea de ingreso-gasto en el tiempo en la cual los impuestos directos tienden a ser costos fijos. Para los sectores de altos ingresos, una mayor tasa impositiva en impuestos directos, no altera en lo fundamental la estructura de ingreso-gasto de ese sector, aunque sí sus decisiones financieras.

En consecuencia, alterar los impuestos directos que se calculan al final del ejercicio productivo, implica incrementar los niveles de rentabilidad para los accionistas de las empresas. Si los accionistas de esas empresas tuvieron una rentabilidad determinada por un volumen dado de negocios, y si esa rentabilidad se apalanca en la disminución de impuestos directos, entonces ello se transforma en un estímulo para continuar en el mismo horizonte de inversión, es decir, la disminución de los impuestos directos no se traduce en mayor inversión, sino más bien en menor inversión.

En efecto, los accionistas de las empresas y sus directivos, se ven estimulados a utilizar los impuestos directos como una forma de apalancamiento de su propia rentabilidad, y ello los convierte en “buscadores de rentas”, que los desmotiva a realizar nuevas inversiones. Ellos saben que pueden protegerse del ciclo económico y mantener altos niveles de rentabilidad gracias a la política de exoneración de impuestos directos.

Es un proceso que ya se ha dado en economías fuertes como la norteamericana. La disminución de impuestos que empezó desde la era Reagan, y continuó más adelante, redujeron los niveles de inversión y concentraron el ingreso. Nunca motivaron la inversión y el empleo en los niveles previstos.

Por consiguiente, el argumento de la disminución de impuestos para la reactivación económica y la generación de empleo, no es un discurso económico sino un discurso ideológico y político. Su objetivo es proteger la tasa de rentabilidad de los grandes grupos económicos y desvincularla del ciclo económico y de los movimientos de la demanda efectiva interna.

La utilización de este argumento en la Ley económica urgente, convenció a la sociedad de que los empresarios eran los únicos sujetos productivos capaces de generar empleo, aunque las cifras demuestren lo contrario, y que todos los beneficios que ellos puedan obtener se transformarán en beneficios para todos.

Sin embargo, los empresarios saben que la Ley que ellos aprobaron provocará desempleo, pobreza y desarticulación social, no obstante, y aunque parezca paradójico, este es el mejor de los escenarios para posicionar su estrategia de largo plazo.

En efecto, en ese contexto de crisis, pobreza y desempleo, el discurso que establece una solución de continuidad entre reactivación de la economía, generación de empleo y reducción de impuestos, no necesita de mayor esfuerzo para convencer a la población; y no solo eso, sino que ese contexto de crisis, y pobreza, se convierte en la mejor baza para consolidar su proyecto político y definir el nuevo modelo de dominación política.

Inversión privada, impuestos directos y consumo: datos empíricos

La Ley de fomento productivo aprobada por el gobierno de Lenin Moreno, parte de la falacia que la inversión es un acto previo al consumo. Es decir, los empresarios, según la lógica gubernamental, primero invierten y luego comprueban si esa inversión es consistente con el mercado. Se supondría, entonces, que al remitir las deudas tributarias y al exonerar de impuestos, los empresarios tendrían los recursos suficientes para realizar más inversión y, por tanto, contratar empleo.

Los datos y la teoría muestran lo contrario. Todas las empresas toman decisiones consistentes con el mercado. Aquellas empresas que deciden realizar inversiones por fuera de la lógica de los mercados, generalmente son expulsadas del mercado y fracasan. Esto significa que la inversión nunca es un acto ex ante al mercado sino que siempre es un decisión ex post.

Por ejemplo, si se analiza el comportamiento de la inversión privada en el Ecuador, en el periodo 2006-2017, se puede apreciar una tendencia creciente. Ahora bien, la tendencia de la inversión privada en ese periodo crece al mismo tiempo que crece la recaudación por impuesto a la renta.

En el siguiente gráfico puede apreciarse la tendencia creciente de la inversión privada, medida como Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) y de la recaudación del impuesto a la renta (IR):
 

Gráfico No. 4

Tendencia histórica entre inversión privada y pago Impuesto a la Renta

 

Fuente: SRI

Como puede apreciarse, en el periodo 2006-2017, tanto la FBKF privada como el Impuesto a la Renta tuvieron un comportamiento creciente. Estos datos contradicen el argumento del gobierno de Lenin Moreno y que sirvieron de justificación para aprobar la ley de fomento productivo en el año 2018.

Los datos, además, son plenamente consistente con la teoría que establece que la inversión privada obedece a la demanda efectiva. En efecto, si la inversión privada crece en el periodo 2006-2017, es porque creció también la demanda efectiva, y el componente más importante de la demanda efectiva es el consumo final de hogares; y el consumo de los hogares creció por el incremento del gasto público de ese periodo.

En esa coyuntura, el Estado, a través de su política económica de gasto y de liquidez, redistribuyó el excedente de la renta petrolera, por la vía del gasto corriente y el gasto de inversión. Fue el consumo final de los hogares quien absorbió esa redistribución del excedente y por ello tuvo un crecimiento importante durante todo ese periodo. Es necesario indicar, además, que el consumo final de hogares representa, para todo el periodo, más de dos terceras partes del PIB.

En el siguiente gráfico puede advertirse que el crecimiento del consumo de los hogares tuvo una tasa de crecimiento mayor que la tasa de crecimiento de la inversión privada.
 

Gráfico No. 5

Comparativo de tendencia entre inversión privada y consumo final hogares

 

Fuente: SRI

La diferencia de crecimiento entre la inversión privada interna y el crecimiento del consumo final de hogares se compensó con el incremento de las importaciones de bienes de consumo.

Esto significa que las empresas, durante ese periodo, no necesitaron de la exoneración de impuestos para realizar inversiones importantes, porque comprendieron y aprovecharon del ciclo económico. Argumentar que la exoneración de impuestos va a generar mayor inversión, sin considerar al ciclo económico, el consumo final de hogares y la distribución del ingreso, es una falacia.

Concentración y dominación de mercado

De otra parte, la economía ecuatoriana durante ese periodo mantuvo altos niveles de concentración de capital y de dominio de mercado. Los grupos económicos más importantes incrementaron sus ingresos gracias a su nivel de inversión. En ese sentido, la inversión de las empresas, no solo está en función del comportamiento de la demanda agregada interna, y del consumo de hogares, sino también del nivel de control de mercado interno que tienen los grupos económicos.

En el siguiente gráfico puede apreciarse que varios grupos económicos aumentaron sus ingresos entre el año 2008 y 2016.
 

Gráfico No. 6

Comparativo de ingresos entre grandes grupos económicos 2008 y 2016


 

Fuente: SRI

Esto significa que, de forma independiente de la estructura impositiva directa, estos grupos tienen ya sus planes de inversión previstos para el mediano y largo plazo, y que la disminución del impuesto a la renta, en realidad, solo altera el patrimonio de sus accionistas, más que el horizonte de inversión a mediano y largo plazo.

Conclusiones

El ciclo económico que empezó en el año 2007 y que estuvo caracterizado por una economía en expansión gracias al incremento de la liquidez, el consumo final de hogares, el incremento de la inversión y el gasto del gobierno, al parecer está llegando a su fin en el año 2018. Este ciclo económico 2007-2017, además, tuvo como contraparte un ciclo político sustentado en la hegemonía de un solo partido político, que devino en una dinámica autoritaria, represiva y corrupta.

El gobierno de Lenin Moreno comprende que ese ciclo político y económico no puede continuar en las mismas condiciones y bajo las mismas circunstancias. En ese sentido, sus primeros meses estuvieron destinados a buscar mayores grados de libertad con respecto al partido político de gobierno, porque era consciente que la continuidad del ciclo político bajo esas condiciones de autoritarismo y corrupción eran imposibles a largo plazo. De esta forma, para el Presidente electo en el año 2017, su propio partido político devino en su principal amenaza.

Para conjurar esa amenaza, el Presidente Lenin Moreno creó todas las condiciones de posibilidad para la implosión del partido de gobierno. Eso generó un vacío político que no pudo ser llenado por el sistema político ni por las organizaciones sociales. Quienes llenaron ese vacío político fueron las cámaras empresariales que utilizaron el argumento del “tamaño del Estado” como baza estratégica para posicionarse como sujetos políticos de la transición.

Su presencia en ministerios claves como aquellos de Finanzas, Producción, Petróleo, y Comercio Exterior, entre otros, les permitió utilizar esas posiciones al interior del gobierno como baza para catapultarse políticamente y generar el consenso necesario alrededor de sus tesis programáticas.

Los empresarios están plenamente conscientes de los problemas estructurales del capitalismo, como aquellos del desempleo estructural, la incapacidad de generar valor agregado en la producción y la injusta distribución del ingreso. Esos fenómenos habían sido utilizados por la izquierda política para criticar a la derecha, pero en esta coyuntura la implosión del partido de gobierno implicó la pérdida de legitimidad de todo el discurso cuyos referentes provenían de la izquierda política.

Los empresarios utilizaron la crítica de esos fenómenos estructurales del capitalismo en contra de las organizaciones sociales, los partidos políticos identificados con la izquierda y la centro-izquierda y en contra del partido de gobierno. Para ellos, los problemas estructurales de desempleo, iniquidad y baja productividad, provenían de la acción de un Estado demasiado grande que regulaba demasiado y que cobraba muchos impuestos, vale decir, del ciclo económico que empezó en el año 2007. La solución era, evidentemente, la disminución del tamaño del Estado, la exoneración de impuestos y la desregulación, una agenda que coincidía punto por punto con las tesis teóricas del neoliberalismo.

Sobre esa maniobra política, los empresarios realizaron una jugada jurídica para cerrar el espacio político en función de su propia estrategia. Esa jugada fue la aprobación de la Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo y Estabilidad y Equilibrio Fiscal. En esta ley consta: (1) la remisión de intereses, multas y recargos de todas las empresas que no habían pagado impuestos directos y que estaban en mora con la autoridad tributaria y con la seguridad social, y que representaba un sacrificio fiscal de alrededor de 6 mil millones de USD (el 6% del PIB); (2) la exoneración de impuestos directos e indirectos a las empresas; (3) el estrangulamiento financiero y monetario al Estado.

No obstante, el argumento que la remisión y la exoneración de impuestos pueden provocar la reactivación económica es falaz y no se corresponde con lo que dicen ni los datos ni la teoría. Sin embargo, ese argumento falaz se imbrica con otra argumentación, asimismo, falsa, y es aquella que hace referencia a la crisis económica y fiscal.

Estas maniobras de los empresarios tienen un alto costo político para el régimen. En virtud de que no existen cortafuegos que puedan neutralizar los efectos de la crisis económica generada por las jugadas de los empresarios, el único responsable de la crisis y quien tiene que asumir directamente los costos de esa crisis económica y política es el propio Presidente de la República. Así, aquello que empezó como una maniobra táctica de los grupos empresariales para aprovechar de forma oportunista la coyuntura política, bien puede convertirse en una crisis de gobernabilidad, como aquellas de fines del siglo pasado.

 
- Pablo Dávalos es economista y profesor universitario ecuatoriano.