Brasil es uno de los países pioneros en la construcción del derecho a la ciudad. En la década de 1960 surgen colectivos que levantan la bandera de la reforma urbana, cuyo accionar adquiere una dimensión nacional con el retorno democrático y, en tal medida, niveles organizativos y propositivos que resultan gravitantes en el proceso constituyente de 1988 respecto al capítulo sobre la política urbana. Y es así que la nueva Constitución incorpora normativas sobre la base del principio de la función social de la propiedad y de la ciudad. Sin embargo, su implementación desde el gobierno federal prácticamente se mantiene congelada hasta 2003, cuando Luiz Inacio Lula da Silva –del Partido de los Trabajadores (PT), asume la presidencia. Para ahondar sobre esta nueva fase conversamos con Inês da Silva Magalhães, socióloga, especialista en planificación, quien fue ministra de las Ciudades en los últimos meses del gobierno de Dilma Rousseff y anteriormente responsable del programa de mayor alcance en materia de vivienda: “Mi casa, mi Vida” –por cierto, hoy en riesgo por las políticas de ajuste neoliberal que se están tratando de legislar tras el golpe parlamentario en ese país–.

- ¿Qué puedes destacar de la gestión de los gobiernos del PT en el tema del derecho a la ciudad?

En primer lugar, hay que señalar que el reconocimiento del derecho a la ciudad en la Constitución de 1988 es resultado de un proceso muy intenso de lucha del movimiento social, particularmente del Foro por la Reforma Urbana, que logró acumular planteamientos y fuerzas como para gravitar en la Constituyente. Pero no es sino en el año 2001 que se crea el Estatuto de la Ciudad, con el cual se explicitan los artículos de la Constitución relativos a la función social de la propiedad y los derechos a la ciudad. De modo que estamos hablando de un proceso de lucha histórica, en el cual desde la primera vez que Lula se postula a la presidencia destaca en su programa la cuestión de la vivienda, como también el compromiso de crear un ministerio que trate los temas de la ciudad de manera integral.

Pues bien, en 2003 se crea el Ministerio de la Ciudad con el desafío de tratar la cuestión urbana como eje de una agenda en el marco de un proceso nuevo de desarrollo del país. Un proceso que al mirar las cuestiones de la disminución de las desigualdades, vio a la cuestión urbana como un asunto importante, que posteriormente se traduce en inversiones en vivienda y toda la restructuración institucional que se ha dado a partir de la creación de dicho ministerio.

- ¿Restructuración institucional en qué sentido?

Bueno, con la creación de secretarías para concretar los propósitos de este ministerio, que apunta a recuperar y afirmar la capacidad del Estado para formular y gestionar las políticas de desarrollo urbano; elaborar e implementar la Política Nacional de Desarrollo Urbano y las políticas sectoriales de vivienda, saneamiento ambiental y movilidad, con la particularidad de que por primera vez se cambia el tema transporte por movilidad urbana para abordar todos los rubros involucrados en este campo; y la construcción de un pacto federativo para la elaboración e implementación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano.

Vale señalar que se trata de un cambio institucional muy fuerte, ya que a nivel federal la última vez que hubo una estructura para tratar la cuestión de vivienda y saneamiento fue el Banco Nacional de la Habitación que quebró en el 86. Desde entonces no había habido a nivel federal una estructura fuerte y organizada parar tratar estos temas y, por lo mismo, éstos fueron tratados de manera muy errática hasta la creación del Ministerio de la Ciudad.

Una cuestión muy importante es que junto con el ministerio se crea el Consejo de la Ciudad, como órgano ligado al ministerio, que tiene un carácter deliberativo y consultivo, con la finalidad de formular, estudiar y proponer directrices para el desarrollo urbano y acompañar su ejecución. Está integrado por 86 miembros, con derecho a voz y voto, de diversos segmentos sociales: movimientos sociales, profesionales urbanos, municipios de los estados, empresarios, en fin, que son elegidos en Conferencias Nacionales. O sea, es un locus de discusión muy fuerte de todas las políticas que han sido implementadas y como un legado de estos años se ocupó de la restructuración de los marcos legales de movilidad urbana, de saneamiento, de vivienda, de regularización de la tierra que en algunos rubros se ha hecho en conjunto con otros ministerios, tales como el de riesgo, resiliencia, el de basura, el de residuos sólidos, entre otros.

Ahora bien, la implementación por medio del pacto inter federativo, como llamamos, es un reto muy fuerte porque nosotros somos una federación donde el municipio tiene la competencia legal de hacer la legislación del uso y ocupación del suelo. Toda regulación es municipal. Entonces en todas las políticas urbanas, como vivienda por ejemplo, el gobierno federal tiene un rol importante pero al final del día quien tiene más peso es el municipio, para lo cual debe tener un Plan Director adecuado para ubicar las viviendas en un sitio con infraestructura de servicios. O sea la concreción del pacto federativo sigue siendo un gran reto.

- La Constitución reconoce la función social de la propiedad y la función social de la ciudad. ¿Ello no da un marco para lo que tiene que ver con el uso y ocupación de la tierra?

Sí. Al señalar que hemos logrado un avance institucional importante, no quiero decir que ya se ha resuelto la cuestión, resta mucho por hacer, incluso porque en una perspectiva de implementación de las políticas es mucho más duro la concreción que las palabras, pero creo que han tenido avances. Entonces el respaldo que el Estatuto de la Ciudad da es un respaldo que permite, por ejemplo, que cuando hay que intervenir una gran favela o un gran asentamiento precario ya no tenemos que detenernos a considerar si se encuentra en situación irregular y que por tanto el Estado no puede poner dinero, pues la legislación reconoce que si se trata de un área de interés social se puede poner los servicios e implementar la regularización de la tierra, eso da un respaldo para poder avanzar en la promoción de ciudades más justas, más sostenibles para las personas.

- Uno de los programas centrales en este campo ha sido el programa “Mi Casa, Mi Vida”. ¿Qué nos puedes decir de sus resultados?

Vale colocar unos datos previos. En Brasil teníamos un déficit habitacional de 5,5 millones de domicilios, con el 83,5% en áreas urbanas; más de 3 millones de domicilios en asentamientos precarios urbanos, con el 85% en áreas metropolitanas; y cerca de 18 millones de domicilios irregulares, con un aumento estimado de 1,5 millón de nuevos domicilios al año, siendo que el 69% se concentra en familias con ingresos de hasta 3 sueldos mínimos.

Entonces, el programa “Mi Casa, Mi Vida” se estableció para fomentar la producción de viviendas de interés social en gran escala; incrementar el acceso a la vivienda propia para familias de bajos ingresos; promocionar la distribución de ingresos e inclusión social; y movilizar el mercado inmobiliario formal para la producción de viviendas de interés social.

Bajo estos parámetros el programa contrató más de 4 millones de viviendas, entregó 2.6 millones de viviendas desde su creación que fue en 2009. Lo importante es que la primera gran inversión en términos de los instrumentos de una política de vivienda ha sido el programa de urbanización de favelas. En 2007, en el marco del Programa de Aceleración de Crecimiento (PAC) había una línea de infraestructura social que fue muy importante. La decisión de Lula en aquel momento hacía parte de una estrategia más amplia para la disminución de diferencias regionales, de las desigualdades, etc. Se introdujo un programa de crecimiento en la línea de infraestructura social y urbana, que trata de temas de vivienda, electricidad para el interior del país, para el área rural, saneamiento, etc. La primera cosa que se logró pactar en este ámbito fue el proyecto parque-favelas para priorizar la urbanización progresiva en favelas donde los municipios no conseguían hacer cosas solitos porque son demasiado grandes.

En suma, con este programa beneficiamos a cerca de 2 millones de familias con infraestructura, con equipamiento social, trabajo social, muchas veces con vivienda o con una pequeña mejoría de vivienda. Ahora bien, muchas veces se habla del programa “Mi Casa, mi Vida” y no se habla tanto del programa de urbanización que para mí es fundamental, porque la primera decisión fue invertir en el pago de la deuda urbana intentando integrar los asentamientos con la ciudad.

- ¿Qué retos quedan pendientes?

Entre otros, que los municipios tengan una planificación más adecuada para la ubicación de las viviendas, que tengan más capacidades de proveer servicios, porque cuando hacemos un emprendimiento lo hacemos con toda la infraestructura: tratamiento de agua, alcantarillado, regularización de tierras, etc. También los proyectos arquitectónicos podrían ser mejores… Está claro que hay ámbitos donde se puede hacer mejores cosas. Y si bien los números importan, lo que no se puede perder de vista es la calidad.

De hecho, desde la creación del programa buscamos a la universidad para tratar de mejorar este programa de muchas dimensiones, ya que, entre otras cosas, por primera vez en la historia de Brasil no se cruzó la capacidad de pago con el valor de la vivienda. Las personas en este programa pagan el 10% de su renta por 10 años, independientemente de si esto alcanza a cubrir lo que costó la vivienda.

- ¿Y en cuanto a la participación ciudadana?

Los gobiernos de Lula y de Dilma establecieron un sistema de participación en todas las políticas públicas que han sido estructuradas a nivel nacional. Es así que en 2003, 2005 y 2007 se realizaron tres Conferencias Nacionales de la Ciudad donde participaron miles de delegados de la sociedad civil, de los municipios y del gobierno federal. En este proceso, para el seguimiento de las políticas formuladas se articula el Consejo de las Ciudades, o Concidades. De esta manera se ha buscado abordar los diversos problemas con discusiones desde abajo. Y me refiero no únicamente al tema urbano, sino también a temas como el de salud, de educación, de asistencia, para señalar algunos, pues se trata de un sistema estructurado para propiciar la mayor participación posible.

En todo caso, ahora debemos abordar seriamente otra discusión que se refiere al proceso de construcción de una sociedad de derechos. Si se está favoreciendo el acceso a la vivienda o a la universidad, por medio de cuotas, al crear un modelo de sociedad de derechos, ¿qué tareas debemos también contemplar para al mismo tiempo no perder de vista que es preciso la politización de las personas, del proceso, de creación de ciudadanos? Esa es una discusión necesaria e inevitable.

Artículo publicado en la Revista América Latina en Movimiento: Las agendas del Hábitat, noviembre 2016.