Con el devenir siguen siendo complejas las dinámicas de desarrollo en cerca de diez mil comunidades campesinas y nativas, cuyos territorios representan casi la mitad del territorio nacional. Su población eminentemente rural pareciera invisible al estado peruano. Habita en zonas alejadas, accidentadas y extremas en zonas geográficas, altitudes y climas, presentando enormes potencialidades y criticidades, donde inciden y confluyen diferentes factores -internos y externos- como condicionantes políticos, económicos, sociales, ambientales, entre otros, que siendo variables y muchas veces aleatorias pueden interactuar, tensarse y dinamizarse como un vórtice que impacta su entorno de desarrollo. Es pues una problemática recurrente que demanda nuestra mayor atención, ya que involucra a pueblos originarios y en general al movimiento indígena peruano, que de hecho no se limita a reivindicaciones aisladas sobre elementos identitarios como cultura, tierra o territorio, sino que se integran como base de sus demandas en torno a derechos fundamentales que son claves en su agenda de desarrollo.

En este artículo reflexionamos sobre las implicancias de las dinámicas de desarrollo con relación a la dimensión territorial de las comunidades, entendiendo que las dinámicas sociales y territoriales involucran siempre un principio de interacción y contradicción constante que es propio de su condición dialéctica. De allí que, yendo más allá de ciertos enfoques académicos y posturas políticas, asumimos que tierra-territorio son conceptos diferentes pero complementarios, porque ambos mantienen una relación biunívoca que es consustancial al imaginario de desarrollo de los pueblos y comunidades. Su impronta histórica así nos lo confirma y nos permite proyectarlo en su dimensión mayor: territorios vivos e inteligentes que interactúan y conservan potencialidades, así como grados de resiliencia frente a la adversidad que puede condicionar o disrumpir la continuidad de sus culturas, tradiciones y medios de vida. Por ende, los procesos y experiencias exitosas de desarrollo de las comunidades en la gestión de sus territorios pueden analizarse según tres elementos principales: pertenencia y adaptación territorial-ambiental, resiliencia social y desarrollo endógeno.

Complejidades del escenario territorial de desarrollo de las comunidades campesinas y nativas[1]

El Perú es asiento importante de diversas culturas y pueblos originarios que en aproximadamente 9,000 años de historia lograron establecerse en heterogéneos espacios-territorios y regiones geográficas, mediante formas exitosas de organización social, de conocimientos generados y adaptación, conformando un complejo escenario territorial de vida. A partir del siglo XVI, durante la conquista y régimen colonial español, fueron organizados como “comunas de indios” en territorios acotados. Luego, en el periodo republicano, en 1920, son reconocidas constitucionalmente como “comunidades indígenas”, y desde 1969 -por decreto de la dictadura militar de ese entonces- son denominadas comunidades campesinas y nativas.

A la fecha la cifra total de comunidades campesinas y nativas es variable (no se tiene información oficial actualizada)[2], pero otras fuentes (Directorios CEPES-IBC, 2016), estiman un total de 9443 comunidades (7267 comunidades campesinas y 2166 comunidades nativas. Además, se aproxima que sus territorios ocupan cerca de 49% (63 millones de has) del territorio nacional, con una población rural variable (25%-35% de la población nacional), distribuida en regiones geográficas del ande, amazonia y costa.^[3] De otro lado, siendo Perú uno de los centros de origen de la agricultura en el mundo, las comunidades devienen de culturas agrocéntricas que forjaron una relación empática con la naturaleza, conservando diversos recursos naturales (agua, suelos, bosques, biodiversidad, etc.) y proveyendo hasta hoy valiosos servicios ecosistémicos y ambientales, en agricultura, seguridad alimentaria y en salud al país.

Pese a su notable aporte al desarrollo y de que ocupan casi la mitad del territorio nacional, aún no se cuenta con información oficial de un mapa catastral de comunidades con su ubicación exacta. Desde hace décadas más de cuatro mil comunidades siguen desatendidas por el estado -del MINAGRI como ente rector de la política de titulación-, en cuanto a su reconocimiento, saneamiento legal y titulación, generándoles un entorno de inseguridad jurídica territorial.[4] Existen reportes de numerosos casos de afectación o despojo de sus territorios y recursos naturales, por superposición con otras actividades económicas (p.ej. en minería es crítico) que son priorizadas sin procesos de consulta previa e informada con las comunidades; además de casos de superposición con áreas naturales protegidas, entre otros.

Si bien varios estudios coinciden en reconocer los avances en materia de desarrollo y reducción de la pobreza monetaria país, sobre todo en la última década, dadas las cifras macroeconómicas de crecimiento sostenido, baja inflación y políticas de ajuste y equilibrio fiscal; y de que, además, según parámetros del Banco Mundial, hoy se considera al Perú un país de renta media. Dicho avance, sin embargo, también se considera paradojal, porque los índices de desarrollo humano en las zonas rurales son dispares y relativos, dado el estancamiento secular y marginación de su población con relación al centralismo capital limeño que con inercia sigue mirando distante la realidad rural.

Es principalmente en las regiones andina y amazónica donde persiste la pobreza multidimensional, la inseguridad alimentaria y la exclusión social de las comunidades: sus modos de vida tradicional como la agricultura familiar, ganadería extensiva, pesca y otras actividades, en numerosos casos se tornan adversos al ser desplazadas, limitadas o presionadas en sus territorios y en el uso de sus recursos naturales por operadores y grupos económicos de poder, al amparo de políticas económicas que favorecen la expansión de proyectos de inversión en actividades económicas extractivas (minera, petrolera, gasífera, maderera, ganadera, etc.), generando problemas de contaminación y degradación de sus recursos naturales. De allí la sucesión de episodios y conflictos socioambientales -en muchos casos violentos- que están configurando disímiles contextos de desarrollo y una mayor huella ecológica (hoy acentuada por la mayor vulnerabilidad al cambio climático). Y que como consecuencia vienen menoscabando sus medios de vida, sus culturas y sus aspiraciones legítimas de desarrollo. 

A tenor de las demandas de las comunidades campesinas y nativas, se contravienen o ignoran sus derechos preexistentes a la república peruana, a la Constitución Política (desde la de 1920 a la de 1993), a los compromisos asumidos con el Convenio 169 de la OIT y a la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, entre otras normas, proyectos e iniciativas en preservación y gestión de sus territorios y recursos naturales, así como en reconocimiento de derechos colectivos. Resulta pues evidente que los cambios posteriores en la constitución y legislación peruana sobre la denominación y reconocimiento del estatus legal y jurídico de las comunidades, no sólo significó recortes de derechos ancestrales colectivos sobre sus territorios, sino que también diluyeron sus rasgos identitarios como pueblos originarios. Siendo condicionantes que devienen desde el periodo colonial hasta hoy, mal comprendiéndolas en la concepción occidental moderna de estado-nación.[5]

Lamentablemente, el estado peruano y sus sectores competentes -a través de los diferentes gobiernos- ha evidenciado una escasa presencia y un comportamiento más bien difuso, distante y verticalista, aunado a un centralismo residual y a la poca vocación de diálogo, así como a priorizar determinados intereses de orden político-económico, a la par de una acentuada debilidad institucional y de graves problemas de corrupción sistémica. Como consecuencia, el estado ha soslayado -si acaso- propiciado o tolerado desencuentros y conflictos, menoscabando su rol tuitivo. En síntesis, generando incertidumbre y desconfianza en las comunidades como expresión histórica de una vorágine de desarrollo de la que no terminan de salir. Cambiar esta situación secular involucrará por ende una profunda reflexión política y reorientación del rol y función del estado.

Diagnóstico conocido: soluciones cuesta arriba para las comunidades campesinas y nativas

Como ya se ha señalado, desde hace décadas el diagnóstico de la problemática de las comunidades es recurrente: la pobreza multidimensional persiste en la serie de carencias y demandas de atención en servicios básicos (agua, desagüe, salud, educación, desnutrición e inseguridad alimentaria, migración, falta de oportunidades y empleo, etc.), mientras las soluciones -integrales- siguen cuesta arriba.

Sobre la inseguridad jurídica territorial de las comunidades, resumimos del informe de la CAAAAE (2018)[6] algunos de los principales problemas identificados en el proceso de titulación:

1. No conocer el total de comunidades campesinas y nativas sin reconocimiento y titulación: impide diseñar políticas públicas adecuadas y realistas; también la falta de georeferenciación de los títulos.
2. Normativa compleja y dispersa: la emisión de distintas normas sin una política que cohesione la visión estatal sobre la titulación de comunidades genera dispersión, incluso contradicciones. Además, la normativa tampoco consideró el contexto particular en el cual se aplica dicha normativa.
3. Cambios en la rectoría para la titulación comunal: los constantes cambios del ente rector en materia de titulación de comunidades no han permitido una política pública constante y coherente. Tampoco las diferentes visiones de sectores en la rectoría facilitaron continuidad en las acciones.
4. Carencia de capacitación con enfoque intercultural de funcionarios para la aplicación de las políticas en materia de titulación comunal (Ejecutivo y Gobiernos Regionales): la diversidad cultural está presente en las comunidades –máxime cuando representan a pueblos indígenas–, asimismo cuando éstas se configuran como poblaciones vulnerables, lo que obliga a asumir mecanismos diferenciados para la aplicación de políticas públicas orientadas a los mismos.
5. Presupuesto inexacto e insuficiente: el presupuesto asignado para el proceso de titulación de comunidades, en algunos casos, no permite alcanzar las metas previstas. El presupuesto debe analizarse según cada caso para evitar un manejo inadecuado de los mismos.
6. Procedimientos complejos: la tramitología presente en el proceso de titulación, que además cuenta con la fase previa de reconocimiento, complejiza la actuación de las comunidades. Además, se debe considerar su realidad sociocultural, sus costos y el acceso a plataformas legales y formales.

Es cierto que la titulación de las comunidades es sólo una arista de su compleja problemática de desarrollo. Otro factor es la dimensión territorial que también debiera constituir en el debate público nacional un lineamiento de prioridad junto a otros ejes claves -a nivel cultural, social, ambiental y económico- y en materia política de bienestar e inversión social en programas de desarrollo rural integral. Asimismo, es importante considerar la escasa sistematización de experiencias en procesos de planificación del desarrollo territorial, sumado al limitado marco normativo y presupuestal, la desarticulación del sector público y el escaso diálogo de actores locales. También la falta de criterios e información sobre los instrumentos de ordenamiento, gestión o gobernanza territorial comunal, así como de insuficientes recursos en los contextos locales en los que se quieren impulsar-facilitar; ello a la par de los procesos de planificación y desarrollo que impulsan por su parte los diferentes estamentos y niveles de gobierno (nacional, subnacional, provincial, distrital), que con frecuencia se han caracterizado por ser verticalistas, eminentemente técnicos y con poca apertura a los involucrados.

Experiencias en procesos de ordenamiento y gestión territorial comunal: algunos casos

Pese a la importancia que a nivel global adquiere la dimensión territorial en los procesos de planificación para el desarrollo sostenible de los estados y pueblos; en el caso peruano, los diferentes gobiernos -en particular de las últimas dos décadas- se han caracterizado por la discontinuidad y su escasa voluntad política en este tema. Lamentablemente, aún no se cuenta con una ley marco de Ordenamiento Territorial; y, además, el año 2017, al Ministerio del Ambiente (MINAM) se le quitaron las competencias en OT (reduciéndola sólo a OT ambiental) y trasladándolas al Viceministerio de Gobernanza Territorial, adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Pero ya desde el 2014 por disposición del MINAM, los procedimientos e instrumentos oficiales de OT fueron complejizados, incorporando más estudios a realizar, elevando de forma considerable sus costos y ampliando los plazos de realización; y más preocupante aún, generando confusión e incertidumbre sobre los avances en curso y sobre el devenir de los procesos de OT en las diferentes regiones.

De otro lado, desde el sector público no se nota apertura a visibilizar o tomar en cuenta las numerosas experiencias no oficiales de OT de las comunidades, y que en las últimas décadas se vienen impulsando en varias regiones con diferentes apoyos: gobiernos locales, cooperación técnica internacional, ONG y proyectos de desarrollo rural, junto al aporte de las propias comunidades. Existe pues un cúmulo importante y variado de actores involucrados y de experiencias alentadoras en procesos de ordenamiento territorial participativo, es cierto también de algunas empíricas y otras fallidas, que de hecho interpelan el statu quo comunal, así como el rol del estado; pero que a su vez generan experiencias, aprendizajes y pueden animar nuevos procesos de gestión y transformación en sus territorios, con la expectativa de que tales esfuerzos sean reconocidos por los sectores públicos competentes y de que contribuyan en fortalecer los procesos de OT en el marco de políticas de estado.

“Interactuando con territorios vivos”[7] bien refleja los nuevos enfoques de aproximación a la realidad rural y a las dinámicas territoriales de las comunidades campesinas y nativas. Así, reseñamos los procesos de OT comunal que se vienen impulsando en Ancash, en las microcuencas río pescado (y caserío Ullucurán) en el distrito La Merced en la provincia Aija y río Pamparomás en el distrito de igual nombre en la provincia Huaylas. Siendo procesos facilitados por ONG locales, DIACONIA y JDDP, como parte de un esfuerzo mayor articulador de las comunidades con gobiernos locales, ONG y aliados, y del Gobierno Regional de Ancash, a fin de que se reconozcan estos procesos de OT en el marco de una directiva regional y acción conjunta. Lo interesante es que son experiencias que recogen y adecúan la metodología de OT comunal impulsada antes por otro proyecto, ACPic 2011-2013 y 2014-2016, en 3 caseríos de Ancash, 5 de Huánuco y 2 del Cusco, además de otras experiencias similares del 2005 al 2015 en Cusco, Apurímac, Piura, Huaral y Ancash con participación de la población y sus autoridades.[8]

El gran desafío es asumir con convicción política y criterio flexible que la gestión y el OT comunal son instrumentos base del desarrollo endógeno y parte importante de un proceso ascendente, continuo, descentralizado, participativo y democrático por el cambio social. Que permita a las comunidades afirmar su identidad cultural, potenciar su resiliencia social y pertenencia territorial (incluyendo formas autonómicas en la gestión de sus territorios y recursos); y que además no se aíslen en el proceso, que diseñen estrategias y mecanismos de crecimiento, integración, articulación y alianzas multiactores.[9]

Existe en efecto una deuda histórica y responsabilidad principal del estado peruano y sus estamentos competentes de reconocer y fortalecer los procesos de titulación, de gestión y OT comunal. Urge la voluntad política del gobierno y la disposición al diálogo plural con las comunidades, sus organizaciones y propuestas. Máximo desafío estando próximos al bicentenario de la república peruana en el 2021. 

Asesor de Eclosio, Programa Región Andina.