La ley de víctimas y restitución de tierras un paso adelante y dos atrás
29/09/2012
- Opinión
A un año de expedida la ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno -también llamada ley de víctimas y restitución de tierras-, los colombianos de a pie nos encontramos todavía esperando sus primeros resultados mientras que el gobierno se da a la tarea de reglamentarla en los aspectos administrativos, presupuestales y de gestión. Tal y como se ha desarrollado la ley hasta ahora, va por el camino que tuvieron las leyes agrarias del siglo XX: la ley 200 de 1936 que fue reversada por la ley 100 de 1944; la ley 135 de 1961 que en la reglamentación terminó siendo un programa de riego financiado por el Banco Mundial; y la ley 1ª de 1968 que tenía el mérito de reconocer a los campesinos como sujetos activos del proceso mediante la conformación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), pero que como las anteriores, tuvo un final patético para los campesinos con la ley 4ª de 1973 que favoreció a los terratenientes de la época en el acuerdo conocido como el Pacto de Chicoral. Si bien la ley de víctimas actual no es una ley de reforma agraria como las citadas, si tiene el mismo carácter de ocuparse de uno de los problemas más graves y sin solución que ha tenido Colombia en sus 2002 años de vida republicana. El problema de la redistribución de la tierra.
El conflicto interno actual tiene sus raíces en la manera como ha ocurrido el reparto de la tierra en Colombia por la vía de la expulsión de los campesinos de sus parcelas, por la apropiación por medios legales e ilegales que alimentan grandes latifundios, por la expansión irracional y anti-económica de los hatos ganaderos y como si fuera poco, a todo lo anterior se agrego el poder del narcotráfico. Aquí propongo la hipótesis que la ley de víctimas llegará a tener el mismo destino, si se permite que por la vía de la reglamentación y de la ejecución presupuestal de la Nación se sigan elaborando procedimientos que limitan el reconocimiento de las víctimas.
A la ley 1448/11, siguieron el decreto 4800 de 2011 que reglamenta los principales componentes de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas; el decreto 4829 de 2011 referido a la reglamentación de los procesos administrativo y judicial de restitución de tierras; el Conpes 3712 de 2011 trata del financiamiento de la ley y el Conpes 3726 de 2012 establece el Plan Nacional de Atención. Estas normas no son completamente consistentes entre sí. En ellos hay vacios y ambigüedades en aquellos aspectos que son críticos para el gobierno y que coinciden con los aspectos que teóricamente pueden ser más favorables para las víctimas.
Financiamiento de la ley
El Conpes 3712/11, establece que para el periodo de 2012 a 2021 la totalidad de la ley costará $54,9 billones a pesos de 2011, lo que quiere decir que en promedio por año la ley estaría destinando $5,49 billones (equivalentes al 0,9% del PIB de 2011), monto comparable al que se gasta en el sostenimiento de la rama judicial en 2011. Esa cifra, sin embargo, no responde a un sistema de costeo que revele la situación de las víctimas y su reparación adecuada a la filosofía de un modelo de justicia transicional.
En primer lugar, en el universo de los $54,9 billones, el 40,3% ($22,1 billones) corresponde a recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), es decir recursos para salud y educación, los cuales no deberían hacer parte de la bolsa que el gobierno considera como de asistencia a las víctimas, debido a que, dicha fuente corresponde a una obligación constitucional del Gobierno Nacional para que mediante la participación en los recursos de la Nación, los Departamentos y Municipios asuman el financiamiento de tales servicios. Esa operación de traslado de recursos de la Nación a los territorios se debe hacer con o sin ley de víctimas y se ha constituido en un derecho de los ciudadanos colombianos.
Bajo el mismo criterio ingresa el subsidio de vivienda, que si bien no es un derecho fundamental, se asigna bajo criterios de pobreza y de la capacidad de los municipios para formular proyectos de construcción. La ley 1448/11 y el decreto 4800/11, otorgan a las víctimas como una gran novedad que accedan primero al subsidio, y por una ambigüedad conceptual, a esa prioridad ambos Conpes (el 3712/11 y 3726/12) la llaman “indemnización”. De nuevo, se está aplicando una medida de política pública (acertada o no) que desde antes existir el reconocimiento de las víctimas en la escena pública ya existía. En el periodo 2012 - 2021 de vigencia de la ley, el Conpes 3712/11 espera que se destine el 12,6% del total ($6,9 billones) como subsidio de vivienda o indemnización.
En consecuencia, el 52,9% (40,3% más 12,6%) son recursos de la política de gasto social que tradicionalmente el gobierno ha destinado para gastos de educación, salud y vivienda. Sólo el 47,1% ($25,8 billones) de los $54,9 billones tendrían sentido como recursos de asistencia, atención y reparación a las víctimas. La situación descrita, lleva a que haya una operación contable que induce a confundir la política hacia las víctimas con la política social.
En segundo lugar, el Gobierno Nacional estimó el monto total de financiación de la ley hasta el año 2021 con base en un universo de 830.000 hechos victimizantes (618.000 familias desplazadas más 212.000 víctimas por otros hechos diferentes al desplazamiento)[1]. Sin embargo, al finalizar 2011 el Registro Único de Víctimas (RUV) reportaba 905.114 familias en situación de desplazamiento y se dejaron por fuera del cálculo 287.114 familias, las cuales equivalen aproximadamente a 1.170.000 personas (el promedio histórico de personas por familia que arroja el RUV es de 4,1). Esa población no se incluyó para determinar el cálculo del financiamiento con la explicación, según la cual, se trata de una población que no se ha acercado a solicitar atención por parte del Estado.[2]
El tercer factor que induce a la reducción de las posibilidades de financiación de la ley es la ruta restrictiva de ingresos y gastos que definió el gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de junio de 2012. Allí se programó una reducción de los ingresos tributarios de 14,5% al 13,7% del PIB en 2012 y 2023, respectivamente. Eso quiere decir que la política fiscal no es consistente con un gasto adicional que se llama reparación a las víctimas, si en realidad se les quisiera reparar.
Reparación administrativa:
De las víctimas menores de dieciocho años
La ley 1448/11 y el decreto 4800/11 reglamentario contemplan que los niños, jóvenes y adolescentes serán indemnizados por un monto de 30 salarios mínimos legales mensuales. A su vez, el gobierno colombiano expidió el Código de la Infancia la Niñez y Adolescencia ratificando que el gobierno y todas sus autoridades deberán atender prioritariamente a esta población y en caso de colisión entre normas se deberá optar por la norma más favorable. De acuerdo con el Registro Único de Víctimas hay 1.794.707 menores de 18 años que indemnizados bajo la regla mencionada, significaría que a cada uno se le debería otorgar un monto de $17 millones para un total de $30,5 billones, cifra que los Conpes no reconocen porque asumen que la indemnización se hace por grupo familiar, particularmente el Conpes 3726 establece como meta que al año 2021 serán 41.068 niños, niñas y adolescentes indemnizados con encargo fiduciario, es decir el 2,3% de la población actualmente registrada en el RUV. Es bueno aclarar que no se trata de una ilegalidad sino de un vacio de interpretación legal como de voluntad política a la hora de reparar.
De las víctimas adultas
Finalmente, si aceptamos el número de hechos victimizantes reportados por el Conpes 3712/11, es decir, 618.000 familias por desplazamiento forzado y 212.000 por otros hechos victimizantes y multiplicados por el monto en salarios mínimos que reconoce el decreto 4800/11 para cada hecho victimizante, serían necesarios $10,6 billones, sin embargo, la tabla final que presenta el mismo Conpes reporta un total de $6,4 billones únicamente, de manera que presenta un déficit inicial de $4,1 billones, que es mucho más grande, si consideramos que al 31 de junio el número de familias victimas del desplazamiento es de un millón, lo que elevaría el monto de indemnización administrativa a $14,2 billones y el déficit a $7,8 billones en el periodo de los diez años.
Por todo lo anterior, es necesario que haya más transparencia por parte del Gobierno a la hora de divulgar y ejecutar la política de atención y reparación a las víctimas. No es admisible entonces la afirmación del Gobierno cuando sostiene que para el presupuesto de 2013 se asignará $6,2 billones (el 10% de lo presupuestado para los diez años), cuando en realidad se trata de sólo $3,8 billones descontado el SGP.
Juan Carlos Villamizar
Doctor en Historia de la Universidad Nacional de Colombia
Nota: Las opiniones del autor no comprometen a la institución para la cual trabaja.
Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas Nº 322
Semana del 28 de Septiembre al 4 de Octubre de 2012
Corporación Viva la Ciudadanía
[1] De acuerdo con el art. 150 del Decreto 4800/11, los hechos victimizantes son el desplazamiento, el homicidio, las lesiones personales que generan incapacidad permanente y sin incapacidad permanente, el secuestro, el reclutamiento de menores, los delitos sexuales.
[2]DNP. (2011). Conpes 3712. Plan de financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011. Bogotá, D.C
https://www.alainet.org/es/active/58347
Del mismo autor
Clasificado en
Clasificado en:
