Ecuador

La tierra para qué¡

Fernando Buendía

01/09/2010

Opinión

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La tierra es el hogar de la vida, donde se origina la cadena de la existencia y la alimentación de todos los seres vivos: las plantas alimentan a los animales y juntos constituyen el sostén alimentario de los seres humanos. Sin la tierra ninguna forma de vida existiría.

Además la tierra es el escenario donde se funda la sociedad en procesos milenarios de modificación y construcción mutua entre la tierra y sus habitantes, dando lugar a diversas formas de identidad cultural y de organización socioeconómica. Sin la tierra, la sociedad tampoco existiría.

En tercer lugar la tierra constituye la base sustancial y prerrequisito para la conformación del Estado. Se han librado miles de guerras y han muerto en batalla millones de personas por la defensa de la tierra. Pero, igualmente, sin la tierra los Estados no podrían haberse creado.

Como medio productivo, en sociedades no industriales como la ecuatoriana, la tierra es el elemento fundamental de la riqueza. Dejando a un lado el petróleo, nuestro país es principalmente productor de materias primas e insumos provenientes de la fertilidad y las ventajas comparativas de la tierra (y el mar). La historia económica nacional nos enseña que la acumulación capitalista se originó en las haciendas cacaoteras para luego convertirse en capital comercial y en capital bancario, sustentados sobre la base de la explotación del campo y del trabajo campesino.

Por las razones señaladas es evidente que la tierra es un bien de naturaleza especial, que podría denominarse como “patrimonial” o “estratégico”, distinto del dinero o de otros bienes que son fungibles en el tiempo. De allí que todos los países del mundo tienen un régimen especial que regula la propiedad, uso, usufructo, distribución, etc., de la tierra existente a su interior.

Entonces, resulta plenamente justificado que muchos países prohíban la compra de tierras a personas extranjeras en zonas denominadas de seguridad, o que establezcan espacios extensos de tierras para protección ambiental, o que determinen los uso de la tierra en base a planes de ordenamiento territorial, o que fijen límites a las propiedades agropecuarias, etc.

La nueva Constitución ecuatoriana, vigente desde octubre del 2008, cobija el artículado constitucional con un techo programático cuya finalidad última es el Buen vivir o Sumak Kausai. Se trata de un concepto “postcapitalista” inspirado en la cosmovisión campesino-indígena, que establece la primacía del enfoque de justicia y armonía en todos los aspectos de la convivencia humana, social y con la naturaleza:

i) a nivel político impulsa con fuerza la participación ciudadana y social, mejorando también la representación;

ii) a nivel económico, establece que el régimen económico del país es “solidario”;

iii) a nivel social crea un sistema de inclusión y equidad para la protección integral de las personas;

iv) a nivel cultural instituye el estado plurinacional e intercultural, reconociendo derechos colectivos de grupos étnicos; v) a nivel de la justicia restablece el derecho ciudadano a la justicia;

vi) a nivel ambiental instituye por primera vez en el mundo, los derechos de la naturaleza.

El Buen vivir rompe radicalmente con el enfoque jurídico-institucional pre existente que profundizó la economía social de mercado y la supuesta libertad de los agentes particulares. La Constitución de Montecristi trastoca el denominado pacto social constitucional de 1998 que favoreció a los grupos económicamente más fuertes, facilitando su dominio de los mercados y la apropiación de los recursos naturales .

El cambio del régimen constitucional implica una ruptura radical en el ordenamiento económico, social, político y territorial del país, y en la medida en que se profundice a través de las leyes, de las instituciones y de la conciencia ciudadana, trastocará sustancialmente las inequitativas relaciones sociales existentes.

El título, los capítulos y artículos de la Constitución referidos al Régimen de Desarrollo definen con claridad el nuevo rumbo que deberán tomar las relaciones económicas entre los diversos sectores sociales y por supuesto las referidas al agro y la distribución de la tierra, de tal manera que resulta inapropiado tratar el tema sin tener en cuenta el nuevo marco económico definido por la Constitución. Entre otros elementos tiene relevancia señalar los siguientes:

a) Como parte de los objetivos del régimen de desarrollo la Constitución manda: “Construir un sistema económico justo, democrático productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable”

b) De acuerdo a la Constitución, el régimen del buen vivir se sustenta en el logro de la soberanía económica basada en un sistema económico social y solidario, que reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten en buen vivir. Por ello el sistema económico se integrará con las formas de organización económica estatal, privada, mixta, popular y solidaria.

c) Por ello, la política económica tiene entre sus objetivos permanentes “Asegurar una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza nacional “asegurar la soberanía alimentaria y energética”. Y la política comercial tiene entre sus objetivos permanentes: “Desarrollar, fortalecer y dinamizar los mercados internos…”, “Contribuir a que se garantice la soberanía alimentaria y energética, y se reduzcan las desigualdades internas…”, “Evitar las prácticas monopólicas y oligopólicas, particularmente en el sector privado, y otras que afecten el funcionamiento de los mercados”.

d) Además el Estado se obliga a promover la democratización del acceso a los factores de producción, para lo cual le corresponderá “Evitar la concentración y acaparamiento de recursos y factores productivos, promover su redistribución y eliminar privilegios o desigualdades en el acceso a ellos…”, y “Desarrollar políticas de fomento a la producción nacional en todos los sectores, en especial para garantizar la soberanía alimentaria y la soberanía energética, generar empleo y valor agregado”.

e) El artículo 281 manda a la conformación de un modelo endógeno de desarrollo para el sector agropecuario, definen a la soberanía alimentaria como un objetivo estratégico y una obligación del Estado responsabilizándole entre otros aspectos de: Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía social y solidaria; Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos; Promover políticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos.

f) En la misma línea el artículo 282 señala que el Estado normará el uso y acceso a la tierra que deberá cumplir la función social y ambiental y que se creará un fondo nacional de tierras, establecido por ley, regulará el acceso equitativo de campesinos y campesinas a la tierra. En este artículo se determina además que se prohíbe el latifundio y la concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes.

El régimen de desarrollo agropecuario que, de acuerdo al mandato de la Constitución, se establece para el país, en última instancia pretende romper con la tradicional supeditación de la periferia rural respecto del centro capitalista y de generar una multicentralidad extendida en el territorio, que favorezca la inversión y el crecimiento a lo largo de las zonas rurales y urbanas del país.

Consecuente con la prescripción constitucional, la Senplades propone en el Plan Nacional de Desarrollo 2009-2013 un modelo endógeno de desarrollo que se sustenta, por una parte en la Soberanía Alimentaria para garantizar el abastecimiento alimentario nacional y la provisión de materias primas para el desarrollo industrial; y por otra parte en la construcción de un mercado interno significativamente ampliado para que impulse la expansión productiva nacional, lo cual exige como una condición necesaria la ejecución de una reforma agraria integral para recuperar la viabilidad de las agriculturas campesinas pequeñas e incorporarlas como un factor decisivo del desarrollo económico nacional.

Para cambiar el actual modelo macroeconómico nacional sustentado en la generación de bienes primarios y extractivos exportables, significativamente vulnerables en el comercio internacional , utilizados para financiar a su vez la importación de bienes de capital y productos manufacturados, en una histórica relación de “intercambio desigual” que ha producido a lo largo de décadas, permanentes déficits en la balanza comercial y de pagos, y que finalmente genera tasas muy bajas de crecimiento económico; por un modelo endógeno de desarrollo, cimentado en la sustitución de importaciones y la industrialización de los sectores básicos de la producción, incorporando valor agregado a los productos primarios y extractivos, se requiere el incremento sustancial y el aseguramiento de la producción básica, así como la ampliación creciente de la demanda agregada interna. El recentramiento de la estructura económica nacional, presupone por tanto la reactivación y fortalecimiento de la economía rural, generadora de los productos básicos agropecuarios, acuícolas, forestales y pesqueros, principalmente de las pequeñas y medianas economías familiares, orientadas al mercado interno.

Por ello, resulta urgente restablecer y poner en un nivel superior dentro de las políticas públicas del régimen agropecuario, acuícola y pesquero del país, el “pacto social” con el sector de la agricultura familiar, desterrando los sistemas lesivos de sobreexplotación y depredación de los recursos naturales que el modelo de capitalismo salvaje tiene instalados en el agro y que han llevado al campesinado a una condición, definida por la investigadora Blanca Rubio, como de “despojo estructural”.

Uno de los componentes de este estructural despojo constituye sin duda la situación de la tenencia de la tierra, pues, de acuerdo al Censo Agropecuario Nacional 2000, los productores de la agricultura familiar, que representan el 80% de las Unidades de Producción Agropecuaria, tendrían en promedio 1,3 hectáreas de tierra, las mismas que en la mayoría de casos, en su actual condición, no tienen las mejores aptitudes agropecuarias.

Un programa de reestructuración de la tenencia de la tierra, de acuerdo con el mandato constitucional, deberá estar sustentado en dos pilares: por una parte, la efectivización de la prescripción constitucional que prohíbe el latifundio y la concentración de tierras así como el acaparamiento y privatización del agua y sus fuentes (Art. 282), a través de una ley de tierras para el Buen Vivir; y por otra parte, a través de la efectivización de la prescripción constitucional que establece que el Estado deberá normar el uso y acceso a la tierra que deberá cumplir la función social y ambiental (Art. 282).

a) La prohibición constitucional del latifundio y del acaparamiento de tierras:

De conformidad con la prohibición del latifundio y del acaparamiento de tierras que prescribe la constitución y de acuerdo con la ley orgánica de Soberanía Alimentaria, la ley que regule el régimen de propiedad de la tierra permitirá el acceso equitativo a esta, … definirá el latifundio, su extensión, el acaparamiento y concentración de tierras…

La determinación del límite de hectáreas que deberá tener una unidad de producción agropecuaria, debe guardar consideración con la disponibilidad nacional de tierras, así como de sus aptitudes productivas, de su uso eficiente dentro de los límites biofísicos de la naturaleza y de la necesidad de construir mercados transparentes y equitativos de los productos agrícolas.

De acuerdo con el estudio de Fausto Jordán , en el año 2003 la frontera agrícola del país había alcanzado la extensión de 12`500.000 hectáreas, incorporando tierras frágiles de la amazonía, de la selva esmeraldeña y aún de paramos y tierras de piedemonte, principalmente en la cordillera occidental. Esta cifra referencial, constituye un excesivo total de las tierras existentes en el Ecuador (aptas o no aptas), quedando fuera únicamente las tierras de bosques y parques protegidos, además de los suelos urbanos.

Considerando que de acuerdo al censo agropecuario del año 2000, existen 850.000 unidades de producción agropecuaria, la unidad productiva promedio apenas alcanzaría a 14,7 hectáreas.

Este simple cálculo aritmético debería conducirnos a una primera conclusión relativa a que la extensión que debería permitirse a un latifundio no debería ser superior a 20 o treinta veces una unidad productiva promedio, según la aptitud de la tierra, dentro de una lógica que disminuya la inequidad en el acceso a la tierra a los campesinos.

Abundando en el análisis cuantitativo se debe considerar además que de acuerdo a cifras planteadas por el experto Dr. Galo Ramón, en 1995, únicamente 4`500.000 hectáreas son las tierras con vocación agrícola, es decir, que tienen relieve plano y son susceptibles de mecanización, que tienen posibilidad de acceso al riego y están cercanas a las vías de comunicación y centros de comercialización. Estas tierras están localizadas en las cuencas hídricas costeras, principalmente en la cuenca del río Guayas, en los valles interandinos y en algunos sitios de las planicies amazónicas.

Estas tierras en las últimas décadas han experimentado un cambio de uso, habiéndose orientado a la producción para exportación (banano, palma africana, frutas), en desmedro de su uso para la soberanía alimentaria.

Esta segunda consideración, confirma lo señalado respecto al límite de la propiedad latifundaria, e inclusive debería establecer una mayor limitación para el caso de las propiedades localizadas en zonas de vocación agrícola.

Analizada la cuestión desde la óptica de la eficiencia en el uso de la tierra, dentro de los límites biofísicos que manda la Constitución, de acuerdo al desarrollo científico-técnico actual de la agricultura y pecuaria, una extensión que sea superior a los medios productivos necesarios y existentes para su explotación en forma intensiva, genera niveles de ineficiencia y deja tierras sin aprovechar o genera modelos extensivos ineficientes. Esto ocurre regularmente con los modelos agroganaderos que tienen la explotación en forma extensiva, ocupando 1 cabeza de ganado por hectárea, cuando la técnica aconseja en suelos aptos llegar hasta 10 cabezas de ganado por hectárea.

Esta tercera consideración nos conduce a la conclusión de que es necesaria una limitación del latifundio para generar unidades de producción que hagan un uso eficiente del suelo, incrementando la productividad y la eficiencia del uso del suelo. La afectación del latifundio al contrario del discurso opuesto a la redistribución de la tierra, generará un efecto positivo en el mejoramiento de la producción agropecuaria. Esto se evidencia históricamente cuando inmediatamente después del tibio proceso de Reforma efectuado en la década de los años 70s, se desarrollaron en varias zonas afectadas, formas de organización económica empresarial (agroempresas de leche, banano, palma, etc.).

Considerada finalmente desde la óptica de la construcción de mercados transparentes y equitativos, resulta evidente que una gran parte de latifundios están ligados a la intermediación comercial y la producción agroindustrial y en base a su poder económico, imponen condiciones de concentración oligopólicas en la estructura de los precios y la comercialización de los productos agropecuarios. Esto es evidente en el caso de la producción de banano, donde los exportadores, que a su vez poseen latifundios en producción, presionan a los pequeños y medianos productores respecto del precio de la caja de banano abusando de que siempre cuentan con un stock de producto que les permite prescindir del pequeño productor si no se aviene a sus condiciones.

Esta cuarta consideración nos lleva a la conclusión de que para romper las condiciones oligopólicas en la comercialización de los productos y lograr la conformación de mercados transparentes y equitativos, es necesario limitar el latifundio.

El breve análisis realizado confirma la tesis de que en cumplimiento del mandato constitucional la ley de tierras deberá prohibir el latifundio definido como la extensión superior en veinte o treinta veces la unidad agropecuaria promedio, según la aptitud del suelo.

Esta reflexión excluye el caso de los territorios tenidos en común por los pueblos o nacionalidades amazónicos, considerados en la totalidad de casos, zonas de protección ambiental. Igualmente se excluye el caso de las tierras comunales de la sierra y la costa en las cuales, la unidad productiva que puede ser extensa, pertenece a todos los miembros de una comunidad. Para este último caso la división aritmética del tamaño de la propiedad para el número de comuneros, siempre tendrá un resultado inferior al tamaño individual que se ha propuesto como límite del latifundio.

Aplicada la cifra de 500 hectáreas a la estructura actual de tenencia de la tierra según el censo del año 2000, resultarían afectadas apenas 2`500.000 hectáreas, es decir, apenas el 20% de la totalidad de la tierra y que representa menos del 1% de los propietarios. Esta cifra es coincidente con las metas que se propone alcanzar la Senplades de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2009-2013.

Cabe resaltar que los predios que serían afectados son unidades productivas dedicadas a la ganadería extensiva, unos pocos predios bananeros (lo cual se verá como positivo por los pequeños productores), los predios azucareros que podrían establecer modalidades de asociación para no afectar el modelo de explotación y algunas zonas forestales o de páramo que, independientemente de su extensión, mantendrán el uso ambiental regulado por la autoridad nacional ambiental.

Es necesario señalar además que muchos países que emprendieron décadas atrás procesos autosustentados desarrollo capitalista, aplicaron reformas agrarias, de tal forma que por ejemplo en Francia el límite de la tierra está entre 200 y 400 hectáreas, en Polonia 40 hectáreas, en los llamados tigres asiáticos como Korea del Sur en 3 hectáreas.

b) El cumplimiento de la función social y ambiental. En el marco del paraguas programático constitucional que manda a crear un modelo superior de convivencia denominado del Buen Vivir, los conceptos de la función social y ambiental de la tierra son distintos y superiores a los existentes e implican dimensiones nuevas que deberán ser valoradas mediante indicadores objetivos y mensurables para su aplicación. Para el caso de la función social, de acuerdo con la LORSA , la función social está conformada por tres variables: a) la generación de empleo, b) la distribución equitativa de ingresos y c) la utilización productiva y sustentable de la tierra. Cada una de estas variables en correspondencia con el marco normativo general del régimen del Buen Vivir debería considerar varios indicadores:

a) La generación de empleo: En el marco de la Constitución el empleo esta concebido como un espacio de construcción humana y social, como un acto de libertad y creación de las personas y como un medio para obtener los ingresos suficientes. De acuerdo con este enfoque del empleo debería considerarse los siguientes indicadores:

• Generación de ingresos salariales “suficientes” para cubrir las necesidades familiares y garantizar una vida digna (canasta familiar), medido a través de los documentos laborales y de las inspecciones del Ministerio de relaciones laborales.

• Espacio de realización y desarrollo de las capacidades humanas, medido a través de las acciones de capacitación realizadas y del ejercicio del derecho a la organización, a través de las inspecciones del Ministerio de Relaciones Laborales.

• Empleo saludable, protegido mediante la aplicación de las normas de seguridad laboral y obtenido a través de las inspecciones del Ministerio de Relaciones Laborales.

• Empleo seguro, es decir que sea estable y tenga continuidad de acuerdo a los ciclos productivos.

• Empleo suficiente, es decir, la cantidad de puestos de trabajo que se generan por el uso de la tierra según los promedios sectoriales.

b) La distribución equitativa de ingresos: En el marco de la Constitución que prescribe como un objetivo del régimen de desarrollo construir un sistema económico, justo,…basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo y como un objetivo de la política económica asegurar una adecuada distribución del ingreso, se deberá contemplar entre otros los siguientes indicadores:

• El nivel de concentración y acaparamiento de la tierra en las localidades que impida la generación de oportunidades para el ejercicio del empleo y la generación de ingresos, medido a través de los catastros y registros de la propiedad.

• Repartición más equitativa entre el capital y el trabajo de la riqueza generada a través de la explotación de la tierra, medido en los balances anuales de las empresas por el Ministerio de Relaciones Laborales.

• Pago justo y oportuno de las obligaciones tributarias al Estado (gobierno central, gobiernos autónomos descentralizados), medido por el SRI y por las administraciones de los gobiernos locales.

• Reconocimiento a la comunidad local de los beneficios generados por la explotación de la tierra a través de la transferencia de tecnología y otros, medido por las Juntas Parroquiales Rurales.

c) La utilización productiva y sustentable de la tierra: En el marco de la Constitución que establece el aprovechamiento de la tierra dentro de sus límites biofísicos, la producción sustentable de la tierra, y de productos que sean inocuos:

• Respeto de los límites biofísicos de la naturaleza y sustentabilidad del suelo, es decir, prohibición del uso de transgénicos, de insumos orgánico persistentes que tengan una toxicidad irreversible, incorporación de tecnologías sustentables, medidos por el MAGAP.

• Rendimientos por hectárea, que serán por lo menos iguales a las unidades de producción similares dentro de territorios homogéneos, medidos por el MAGAP.

• Inocuidad de los productos: es decir que los productos obtenidos sean lícitos y posean condiciones de aptitud para su consumo, medidos por el MAGAP

• Producción para la soberanía alimentaria, es decir que los productos estén orientados al consumo nacional y que exista una preocupación por desarrollar paquetes tecnológicos nacionales apropiados, medidos por el MAGAP.

La batería de indicadores presentada podrá aplicarse de manera progresiva conforme el sistema nacional de estadísticas y las instituciones involucradas provean la información pertinente para lograr una medición objetiva del cumplimiento de la función social de la tierra, determinando en la ley un plazo conveniente para que pueda alcanzarse su plena aplicación.

El conjunto de indicadores puestos dentro de una matríz permitirá determinar con objetividad la calificación del nivel de cumplimiento de la función social de la tierra. El reiterado incumplimiento por debajo del promedio sectorial, podría convertirse en una causal de afectación de la tenencia de la tierra, de acuerdo con la ley de tierras y siguiendo el debido proceso, sin perjuicio de las responsabilidades específicas que puedan establecerse en los ámbitos, tributario, laboral, ambiental, comercial, etc

La tierra para quienes

Las reacciones que se han generado a partir de la publicidad del anteproyecto de ley de tierras elaborado por el SIPAE pone en evidencia la urgente necesidad de impulsar un debate nacional sobre el futuro de este bien “estratégico y patrimonial” y de restablecer el pacto social roto por el neoliberalismo con el sector que ha tenido la responsabilidad de mantener la soberanía en el país. El debate debe superar los prejuicios, ser propositivo y reconocer el marco constitucional del país que cobija a todos los ecuatorianos.

Finalmente sobre algunas expresiones públicas difundidas por los medios de comunicación es necesario hacer los siguientes señalamientos:

a) Que el sector rural no depende de las actividades agropecuarias: Frente al situación de “despojo estructural” como consecuencia de la implementación del modelo de capitalismo salvaje en el agro, los pequeños productores han debido generar “estrategias de sobrevivencia” mediante el multiempleo. De tal forma que, si se revierten las condiciones de acceso a los medios productivos que tornen viable la agricultura familiar, el empleo agrícola se consolidará y se contribuirá a la disminución del subempleo y desempleo, pues, la llamada multiactividad rural, ocupa un tamaño considerable dentro del mercado “informal” (desempleo disfrazado). Cabe resaltar que el sector formal de la economía, no tiene la capacidad estructural para generar el empleo suficiente para absorber el déficit nacional.

b) La redistribución de la tierra no mejora los ingresos de los pequeños productores y más bien les empobrece: Si los demás factores y elementos de las cadenas productivas y de valor, principalmente la comercialización, son controlados de manera oligopólica o monopólica como ha venido ocurriendo desde siempre, es verdad que podría ocurrir algo similar a la pasada reforma agraria. Por ello, no se trata únicamente de mejorar el acceso a la tierra, sino además al agua, al crédito (como insumo productivo y no como medio de explotación), a las semillas e insumos (orgánicos), al control y regulación de los mercados, al desarrollo tecnológico, etc. En última instancia se trata de aplicar la Constitución y construir un régimen endógeno de desarrollo agropecuario.

c) Que existen cultivos que demandan una escala: Únicamente la caña de azúcar requiere plantaciones de mayor escala, pero esto no se afectaría con una redistribución de tierras, pues, el excedente del tamaño límite del latifundio se entregaría a los trabajadores en forma asociada (cooperativas u otros), manteniendo el tamaño de las explotaciones. En otros cultivos como el banano y la palma, la redistribución de tierras más bien resulta positiva para la democratización del mercado de estos productos y en el sector ganadero la redistribución impulsará la modernización de productores tradicionales.

d) Que existen países con latifundios de 20.000 hectáreas: Pudiera ocurrir por el modelo neoliberal que tengan esos países, lo cual tiene consecuencias en la crisis estructural y empobrecimiento de los pequeños productores. Además estos países tienen un tamaño que no es comparable con los 272.000 kilómetros que tiene el Ecuador.

e) Que se afecta la seguridad jurídica y el derecho de herencia: El Ecuador tiene un nuevo marco constitucional y su seguridad jurídica se cimenta en la adecuación de todo el ordenamiento legal a la Constitución. Si la Constitución manda a la elaboración de una nueva ley de tierras, la seguridad jurídica consiste en su elaboración, aprobación y cumplimiento.

f) Que podría ocasionar un derrumbe de la producción agropecuaria y que se afectaría la soberanía alimentaria: Por el contrario, una redistribución de tierras constituye una gran oportunidad para relanzar la producción agropecuaria y garantizar la soberanía alimentaria. En el caso de tierras ociosas que, según el MAGAP significan tres millones, estas entrarán en producción inmediatamente; en el caso de latifundios que están en producción, su redistribución tendría como beneficiarios a los propios trabajadores, manteniéndose la explotación del predio.

Agosto del 2010

- Fernando Buendía es Asesor de la CNC-EA

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