Perú

Ley de Consulta en Examen ante la Organización Internacional del Trabajo

Bartolomé Clavero

20/06/2010

Opinión

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“La Comisión acogió con beneplácito el reconocimiento por parte del Gobierno de la importancia de la consulta y de la consiguiente adopción por el Congreso de la República de la ley de consulta previa. La Comisión manifestó su confianza en que la ley de consulta previa sería promulgada rápidamente por el Presidente de la República. La Comisión instó al Gobierno a que proporcione informaciones completas a la Comisión de Expertos sobre la promulgación y aplicación de la ley para permitirle evaluar el cumplimiento de las disposiciones del Convenio”. Habla la Comisión del Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (CAN-OIT) que acaba de someter a examen al Perú en relación al Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169). El Gobierno ha centrado su defensa ante la CAN-OIT en la aprobación de la Ley de Consulta que todavía no ha sido promulgada.

El Gobierno ofrece a la OIT una interpretación de la Ley de Consulta de carácter un tanto sesgado, pues fuerza sus virtudes para que le resulte favorable, lo cual le compromete en el sentido de que habrá de ser consecuente con tal entendimiento en el momento de su puesta en práctica. “La ley incluye una definición de pueblos indígenas en concordancia con el Convenio núm. 169”, lo que habrá de tenerse en cuento cada vez que vuelva a intentarse excluir de la categoría de pueblos indígenas a las que la Constitución llamacomunidades campesinas. Como en este punto ya se venía insistiéndole al Perú sin éxito, la CAN-OIT observa que en planes sobre los pueblos indígenas siguen sin comprenderse “los pueblos indígenas de la zona andina”. En rigor, habría de procederse a una reforma de la Constitución peruana no sólo para sustituircomunidades campesinas y nativas por pueblos indígenas, sino también para registrarse de paso los derechos del Convenio 169 y, como garantía, la consulta.

“Dispone también [la Ley de Consulta según el Gobierno ante la OIT] que la finalidad de la consulta es alcanzar un acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas o el consentimiento de estos pueblos respecto a las medidas legislativas o administrativas que les afecten, a través de un diálogo intercultural que garantice su inclusión en los procesos de toma de decisión del Estado y la adopción de medidas respetuosas de sus derechos colectivos”. Son expresiones que, como tampoco están tan claras en el texto de la Ley, igualmente conviene retener y recordar a los efectos de su puesta en práctica.

“La ley señala [especifica también el Gobierno] que el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) constituye el órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo. Se trata de una entidad de carácter multisectorial y transversal a los tres niveles de gobierno y su titular será un líder indígena en consulta con los pueblos indígenas”. Conviene retenerse también esto último pues es un compromiso que no figura en la Ley. La CAN-OIT lo entiende insuficiente exigiendo algo más: “La Comisión tomó nota de la información proporcionada en el sentido de que la ley de consulta previa atribuye un papel central al INDEPA como organismo técnico especializado en asuntos indígenas y, por consiguiente, consideró que es necesaria la reforma de este organismo con la plena participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, con el objeto de asegurar su legitimidad y su auténtica capacidad de acción y para garantizar la aplicación de esta importante ley”.

El Gobierno no se muestra muy dispuesto a seguir todas las recomendaciones de la OIT. Su Comisión de Expertos [y expertas] en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) le ha instado a la suspensión de las actividades inconsultas que afectan a pueblos indígenas, a lo que el Perú se niega. Otros Estados, así como representaciones empresariales, le apoyan en la pretensión de que la OIT carece de competencias para una recomendación de ese tipo. La CAN-OIT no desautoriza a la CEACR, sino que, bien al contrario, apremia una respuesta: “La Comisión solicitó al Gobierno que proporcione informaciones completas en la memoria que ha de presentarse para su examen en la próxima reunión de la Comisión de Expertos, como respuesta a las cuestiones planteadas”.

Los pronunciamientos de la CAN-OIT están influidas por las intervenciones de unas representaciones sindicales que saben transmitir posiciones indígenas: “La acción del INDEPA presenta problemas también debido a su falta de conocimiento de los problemas y de la falta de representación de los pueblos indígenas en su seno. En julio de 2009, el INDEPA, que tiene sin embargo un papel esencial en la aplicación de la ley y la promoción de los pueblos indígenas, cometió actos de injerencia política en el funcionamiento de la organización amazónica AIDESEP [Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana] con el objeto de limitar sus acciones”. Julio de 2009 se refiere por supuesto al post-Bagua, otra cuestión importante en este examen según requerimiento de la CEACR.

La delegación del Gobierno aprovecha la Ley de Consulta para intentar diluir su responsabilidad respecto a Bagua y a todo el proceso que ahí condujera. De parte sindical viene el recordatorio: “Estos hecho [los de Bagua] están relacionados con la adopción por parte del Gobierno de decretos que afectan los derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre las tierras y los recursos naturales. Estos decretos no están en conformidad con las disposiciones del Convenio núm. 169 que prevé la consulta de los pueblos interesados por medio de procedimientos apropiados, en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que algunas medidas legislativas o administrativas son susceptibles de afectarlos directamente”; “no se ha efectuado una verdadera e imparcial investigación sobre todo lo ocurrido en Bagua. La entidad en-cargada de investigar no pudo emitir un informe objetivo por la negativa de los representantes del Gobierno a aceptar cualquier responsabilidad de los poderes legislativo y ejecutivo”.

El Gobierno sortea esta vez el examen de sus responsabilidades respecto a Bagua con el señuelo de la Ley de Consulta aún pendiente de promulgación pro el Presidente de la República, quien tiene la facultad constitucional de devolverla al Congreso Si la Ley al final no se promulga, la burla a los pueblos indígenas y a la comunidad internacional sería realmente monumental, una nueva responsabilidad entre la larga serie de responsabilidades ya contraídas por el Gobierno peruano bajo la actual Presidencia de la República.

El examen no ha sido superado, sino que queda en suspenso a la espera de la puesta en vigencia y práctica de la Ley de Consulta. Ya está citado el pronunciamiento de la CAN-OIT: “La Comisión instó al Gobierno a que proporcione informaciones completas a la Comisión de Expertos sobre la promulgación y aplicación de la ley para permitirle evaluar el cumplimiento de las disposiciones del Convenio”. Representantes sindicales han insistido: “Ni la Comisión de Expertos, ni la presente Comisión han examinado hasta ahora la ley en cuestión a pesar del compromiso del Gobierno de proporcionar informaciones sobre la puesta en conformidad de la legislación nacional con el Convenio. La Comisión de la Conferencia no puede por lo tanto pronunciarse en cuanto a si la ley de consulta previa de mayo de 2010 respeta o no el Convenio”.

Así ha sido diga lo que diga, pretenda lo que pretenda, el Gobierno peruano. La práctica habrá de demostrar la adecuación de la Ley de Consulta al Convenio 169, el cual además está vigente en todos sus términos, inclusive el de la consulta, haya o no haya ley, se produzca o no se produzca la promulgación.

- Bartolomé Clavero es Vicepresidente del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas

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