1.  LA REFORMA AGRARIA Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA

1.1.  Principales rasgos de la Reforma Agraria en las tierras bajas

Las tierras bajas de Bolivia constituyen una amplia región del país geográficamente caracterizada por su altitud inferior a los 1.000 metros sobre el nivel del mar.  Se extiende a más de dos terceras partes del territorio nacional con 76.3 millones de has., situadas al norte, este y sudeste del mismo.  Abarcan una amplia diversidad de formaciones naturales tropicales y subtropicales, en las que, a su vez, se alberga una extraordinaria riqueza de vida silvestre; su subsuelo es también rico en recursos hidrocarburíferos y minerales.

Debido a la disponibilidad de vastas y valiosas riquezas naturales en la región, la actividad agraria de las tierras bajas, que incluye los rubros agropecuarios, el desarrollo forestal y las actividades de conservación de la biodiversidad, tiene gran importancia en la realidad económica y social del país, y aún más en sus perspectivas y estrategias de crecimiento económico y de desarrollo.  Pero al mismo tiempo, a causa de la estructura de tenencia de la tierra y de acceso a los recursos naturales, caracterizada por su inequidad social e intransparencia, la realidad agraria de las tierras bajas se ha convertido en el ámbito de profundos conflictos sociales, cuya intensidad y multiplicidad han venido creciendo aceleradamente durante los últimos años, hasta amenazar muy sensiblemente la estabilidad democrática y la convivencia pacífica del país.

El más directo y relevante antecedente histórico de la actual problemática agraria de Bolivia es la Reforma Agraria, legalmente sancionada el 2 de agosto de 1953, en el contexto histórico de la revolución nacional iniciada un año antes.  La Reforma Agraria tuvo el extraordinario impacto histórico de aportar uno de los contenidos fundamentales de aquel proceso revolucionario, y de generar las estructuras socioeconómicas y políticas hasta hoy dominantes en la realidad rural boliviana.  En la actualidad, a más de medio siglo de haberse dictado la Reforma Agraria y a 13 años de haberse clausurado la vigencia de sus estructuras jurídico-institucionales, la realidad de tenencia de la tierra en el país continúa siendo, casi en su integridad, el resultado directo de aquella. 

            Hasta antes de la Reforma Agraria, Bolivia era un país predominantemente rural.  Más del 60% de la población nacional residía en el área rural y la producción agropecuaria tenía gran importancia en la economía nacional.  Al mismo tiempo, la realidad agraria estaba dominada por estructuras sociales y de tenencia de la tierra precapitalistas.  La institución que concentraba aquellas relaciones era la hacienda, conceptualizada desde el pensamiento revolucionario de entonces como latifundio.  Las características básicas de la hacienda eran la detentación de grandes superficies de tierra sin el empleo de medios técnicos modernos, y cuya deficiente productividad radicaba en la sobreexplotación de la fuerza de trabajo servidumbral de los colonos indígenas.  La hacienda fue también una institución de importancia central en el largo proceso histórico del país, pues constituyó uno de los medios principales en la implantación y desarrollo de la dominación colonial sobre las comunidades indígenas de la actual Bolivia.  La hacienda fue una pronta derivación de las encomiendas, mediante las cuales la corona española distribuyó la tierra y la fuerza de trabajo indígena de estas sus colonias entre sus súbditos peninsulares, durante el proceso temprano de la colonización.  Así, desde su implantación en el siglo XVI, hasta la Reforma Agraria de 1953 en la región andina, y aún hasta hoy en algunas regiones de las tierras bajas, la hacienda ha pervivido manteniendo sus características substanciales.  El periodo histórico de su mayor expansión fue el que correspondió a la aplicación de las leyes de exvinculación durante la segunda mitad del siglo XIX, cuando el propósito estatal de liberalizar la tenencia de la tierra de las comunidades indígenas se consumó con el despojo violento de éstas, especialmente en el altiplano, y la creación de haciendas sobre las tierras despojadas.

Si bien es evidente que la hacienda tuvo mayor importancia en la región andina del país, dadas las superficies de tierra que abarcaba y la población laboral que absorbía, no debe perderse de vista que en las tierras bajas del país también tuvo importancia central en la realidad agraria previa a 1953.  En efecto, la actividad agropecuaria en Moxos, la Chiquitanía y el Chaco, se organizó y desarrolló, una vez expulsadas las misiones jesuíticas, en el molde social y productivo de la hacienda, con características básicas latifundiarias iguales a las de la región andina[1]. 

En el contexto histórico inmediatamente previo a la revolución nacional y a la Reforma Agraria, las haciendas concentraban, a favor de sólo el 4.5% de los propietarios rurales, el 70% de la propiedad agraria en unidades superiores a las 1.000 has., con el bajo rendimiento productivo que se demuestra en que sólo el 2.44% de esa superficie era cultivado.  Al mismo tiempo, tenían cautiva a una masa laboral de un millón y medio de personas, la mitad de la población nacional, restando su insustituible fuerza de trabajo para la largamente postergada industrialización del país.  En suma, la hacienda era un insostenible obstáculo para el desarrollo económico del país, aun frente a sus expectativas más modestas, y para la conformación de una democracia moderna, aún en el marco de las más tradicionales instituciones liberales.

Un dato fundamental para comprender el contenido y los alcances de la Reforma Agraria es el que revela su carácter dual y contradictorio.  En la región andina del país, el postulado general de la reforma, de “la tierra es para quien la trabaja”, tuvo indiscutible vigencia real, e inspiró un amplio proceso de redistribución y desconcentración de la tierra, con un evidente sentido democrático y de equidad social.  El eje de este proceso redistributivo radicó en la afectación de todos los latifundios de la región, en cuya virtud, la tierra hacendal, salvando las superficies menores consolidadas a favor de los propietarios afectados, fue otorgada en propiedad, generalmente combinando parcelas individuales y áreas colectivas, a los campesinos que hasta entonces la trabajaban en servidumbre.  Este ámbito de desarrollo de la Reforma Agraria, ha merecido, en el transcurso del tiempo posterior, frecuentes y bien fundadas críticas.  En este sentido, se ha denunciado, por una parte, que el Estado, mediante las propias formas y mecanismos jurídico-institucionales de distribución de la tierra, impuso sobre las comunidades indígenas una identidad ciudadano-campesina culturalmente alienante y homogenizante, que suponía la negación de sus múltiples identidades étnicas particulares.  Por otra parte, se ha criticado el abandono en la esfera del fomento productivo, al que fueron condenadas las comunidades beneficiarias de la reforma, lo que a su vez las mantuvo en la pobreza y el marginamiento social.  Aun asumiéndose esta visión crítica de la reforma, no puede dejar de admitirse que la conversión de los siervos de las haciendas en propietarios agrarios, representa una importante transformación democrática[2].

En las tierras bajas del país, en cambio, la Reforma Agraria dio lugar a un proceso casi exactamente inverso al desarrollado en la región andina, pues su contenido fue el de la rápida concentración en la tenencia de la tierra, consolidando y ampliando los latifundios existentes hasta entonces, en gran medida, sobre los territorios tradicionales de los pueblos indígenas.  Esta contrarreforma de las tierras bajas se fundamentó en haberse sobrepuesto al postulado democrático de que la tierra es para quien la trabaja, el objetivo gubernamental de crear y fomentar la agroindustria en el país.  A partir de ello, se estableció una base jurídica dual, por cuyo intermedio, las haciendas ganaderas de las tierras bajas que, como se ha señalado, tenían las mismas características básicas latifundiarias de las de occidente, son eximidas de su calificación como latifundio y, a más de no constituir objeto de afectación, reciben expresa protección legal.  Por último, en este recuento sintético de la reforma en las tierras bajas, se adopta y ejecuta políticas de acelerada distribución de la tierra, privilegiando en grado extremo la constitución de propiedades agrarias medianas y de empresa.

La razón por la que el proceso de distribución de tierras en las tierras bajas del país tiene un sentido casi exactamente inverso al desarrollado en la región andina, en el mismo contexto de la Reforma Agraria, radica en que si en la región andina se distribuyó las tierras de las haciendas entre los indígenas que las trabajaban, en las tierras bajas se distribuyó, entre las haciendas y los empresarios, importantes extensiones de los territorios tradicionalmente ocupados por los pueblos indígenas de esta región.  Si para las comunidades indígenas andinas el periodo histórico de mayor despojo territorial fue el de las leyes de exvinculación en la segunda mitad del siglo XIX, para las de las tierras bajas lo fue el de la Reforma Agraria a partir de 1953.

Si, como se ha mostrado líneas arriba, la concentración de la tierra en las tierras bajas se sustentó jurídicamente en el tratamiento privilegiado que se dio a la hacienda en esta región, el despojo indígena se sustentó jurídicamente en la discriminación contra estos pueblos.  Para el marco legal surgido de este proceso, los pueblos indígenas que hasta entonces se habían mantenido insubordinados a la sociedad mayor y al Estado, como era la situación de la mayoría de los de las tierras bajas, no eran considerados como colectividades étnicas dotadas de identidad cultural y formas de vida propias que merecieran el reconocimiento y protección del Estado, sino que fueron calificados como “grupos selvícolas” cuyo “estado salvaje” y “organización primitiva” requerían, más bien, de su sometimiento a una suerte de tutelaje protectivo del Estado que los convertía en interdictos colectivos para el ejercicio de derechos comunes a las personas, como el derecho a la propiedad agraria, y, por supuesto, que les negaba los derechos especiales que correspondían a su particular condición étnica y forma de vida.

La discriminación contra los pueblos indígenas de las tierras bajas se fundamentó en la descalificación de los sistemas tradicionales de ocupación del espacio y de aprovechamiento de recursos naturales, basados en la periódica micromigración y en las actividades de caza y recolección, que, en mayor o menor medida, todavía practicaban y practican, y que se constituyen, aun ahora, en la base de su identidad étnico-cultural.  Para el Estado de la revolución nacional y la Reforma Agraria, dichos sistemas tradicionales eran incompatibles con la noción de trabajo agrario recogida en los fundamentos de la reforma agraria, y excedían los márgenes socio-culturales de la nación concebida por el pensamiento modernista, hegemónico en aquel proceso revolucionario.  Por ello, el Estado consideró que la otorgación de derechos agrarios, en favor de estos pueblos, debía estar condicionada a su sedentarización y conversión en agricultores independientes. 

Para lograrlo, como fue recurrente en el largo proceso histórico de la colonización americana, se acudió a las misiones evangelizadoras.  Así, los gobiernos del MNR introdujeron en el vasto y desconocido mundo de las tierras bajas de Bolivia a las iglesias evangélicas norteamericanas agrupadas en la Misión Nuevas Tribus y en la Academia Lingüística de Verano, las mismas que, independientemente del distinto éxito alcanzado en su labor civilizatoria, tuvieron la especial importancia de actuar como el principal vínculo de articulación estable de la mayor parte de los pueblos evangelizados con la sociedad mayor.  Consecuente con su política de fomento a la reducción y sedentarización de estos pueblos, el Estado otorgó algunas propiedades agrarias a las misiones evangélicas, con el propósito de que en ellas se asentaran y aprendieran los oficios agropecuarios los indígenas evangelizados.  Si bien estas propiedades solían tener superficies importantes, en conjunto, resultan irrelevantes en el panorama global de distribución de la tierra en tierras bajas.

Al comenzar el proceso de distribución de tierras derivado de la Reforma Agraria, varias decenas de pueblos indígenas de las tierras bajas, particularmente de la amazonía, aún se mantenían irreductibles frente a la colonización.  Favorecidos por la difícil accesibilidad de los espacios amazónicos y por la debilidad estatal para controlar el territorio nacional, durante siglos, estos pueblos eludieron o rechazaron el contacto con el mundo no indígena, vinculando la práctica de sus sistemas migratorios de ocupación territorial al repliegue geográfico constante y cada vez más difícil, pero aún ocupando partes significativas de sus territorios étnicos históricos.  Para estos pueblos, la política de la Reforma Agraria en las tierras bajas, articulada a la presencia y presión crecientes, frecuentemente violentas, de diversos actores extractivistas sobre sus territorios, determinó la pérdida de su ocupación sobre extensos y ricos espacios territoriales, en los que se establecieron medianas y grandes propiedades agropecuarias, operaciones de explotación maderera, y otras actividades extractivas de las múltiples riquezas naturales de los espacios tropicales de Bolivia.  A muchas de estas comunidades indígenas no les quedó otra opción de sobrevivencia que refugiarse en las misiones evangélicas, impotentes ante la pérdida de sus últimos espacios territoriales.

El otro conjunto de pueblos indígenas de las tierras bajas, diferenciado del primero en razón a su distinto proceso de colonización, es el compuesto por los pueblos guaraní, chiquitano, guarayo y mojeño.  La antigua colonización de la mayor parte de estos pueblos se remonta a las misiones jesuíticas del siglo XVIII.  Una vez expulsadas las misiones jesuíticas, se dio paso a la creación de haciendas sobre los territorios históricamente ocupados por estos pueblos y con la fuerza de trabajo gratuita y frecuentemente esclavizada de los mismos.  Al inicio de este proceso, una parte importante de su población se refugió en sus espacios territoriales más inaccesibles, mientras que otra, cada vez mayor, quedó reducida primero en las haciendas y después también en la periferia de las poblaciones rurales.  Estos pueblos indígenas compartieron con los de la región andina la desventura de su largo sometimiento a la servidumbre.  No obstante, a diferencia de estos últimos, no se beneficiaron del efecto liberador de la reforma agraria, pues ninguna tierra de hacienda les fue otorgada y, por el contrario, las haciendas que los explotaban en condición sevidumbral adquirieron la legitimación jurídica que las consolidó y amplió.  Al mismo tiempo, estos pueblos, al igual que aquellos de tardía colonización mencionados líneas arriba, sufrieron en este periodo la pérdida de vitales espacios de sus territorios tradicionales que aún eran ocupados por algunas de sus parcialidades. 

Algunas pocas dotaciones agrarias se hicieron en favor de comunidades pertenecientes a estos pueblos, sin embargo, la extensión de las mismas fue absolutamente insignificante frente a las más básicas necesidades de aquellos y, peor aun, frente a las magnitudes del proceso global de distribución de tierras.  Una de las causas que determinó el muy reducido éxito del Estado en el propósito de asimilar a estos pueblos al modelo organizativo del sindicalismo campesino, como lo hizo con mucho mayor éxito con las comunidades indígenas de los Andes, fue precisamente que, al contrario de lo sucedido en los Andes, la adopción de la organización sindical carecía de efectividad como conducto para la dotación de tierras.

Por otra parte, la reforma agraria, a casi una década de su dictación, concibió, organizó y desarrolló la colonización, como medio destinado al asentamiento organizado de comunidades campesinas de la región andina en las tierras bajas.  El propósito estatal fue el de superar el desequilibrio demográfico del país, a tiempo de incorporar un nuevo, aunque secundario, actor en el priorizado objetivo de lograr el desarrollo agropecuario en las extensas tierras bajas.  Por otro lado, ya por entonces se podía advertir que la tierra, distribuida por la reforma agraria a las comunidades indígenas y campesinas de la región occidental del país, no abastecería para más de dos o tres generaciones de las mismas, debido a la creciente presión demográfica y a su acelerada degradación, como producto, principalmente, de su sobre explotación y de su contaminación por los desechos de las operaciones mineras.

Las tierras distribuidas por el Instituto Nacional de Colonización (INC), órgano específicamente creado para organizar y conducir el proceso de la colonización, son poco significativas respecto a las distribuidas en el mismo periodo por el Consejo Nacional de Reforma Agraria.  Así, mientras el CNRA distribuyó hasta el momento de su intervención, en 1992, 43 millones de has, hasta el mismo año, el INC distribuyó sólo 1 millón de has., situadas en su mayor parte en zonas subtropicales y tropicales de los departamentos de Santa Cruz, La Paz y Cochabamba, en ese orden de importancia.  Al mismo tiempo, cabe observar que el INC no se limitó a distribuir la tierra en unidades familiares equivalentes a la pequeña propiedad y destinadas a productores campesinos, sino que, sobre todo en el Departamento de Santa Cruz, también distribuyó superficies considerablemente mayores destinadas a propiedades empresariales.  También el proceso de la colonización fue demostrativo del escaso éxito de la Reforma Agraria en las tierras bajas del país, puesto que, con alta probabilidad, las tierras formalmente distribuidas por el INC fueron menos que las que ocuparon mediante la colonización espontánea decenas de miles de campesinos expulsados de sus zonas de origen por la pobreza y la falta de tierras. 

El proceso de distribución de tierras, aplicado desde la Reforma Agraria en las tierras bajas de Bolivia, tiene también el rasgo característico, abrumadora y dramáticamente comprobado por el Estado y la sociedad bolivianos, de haber estado mediado y saturado por la ineficiencia administrativa, la intransparencia y la corrupción.  Para empezar, el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y posteriormente el Instituto Nacional de Colonización (INC) como estructura institucional operativa encargada de la ejecución de la reforma, carecieron siempre de sistemas y medios técnicos y organizativos que les permitieran cumplir su función con eficiencia y transparencia.  Producto, en parte, de estas grandes carencias, es que, a lo largo de las cuatro décadas de vigencia del modelo institucional de la reforma, se generalizaron en la otorgación de derechos agrarios, las más diversas irregularidades y vicios administrativos, con la inevitable consecuencia de la inseguridad jurídica y la conflictividad también generalizadas en la tenencia de la tierra.  Aún más, en el transcurso del proceso, se hizo evidente que la misma estructura institucional era inadecuada para el cumplimiento de su finalidad, debido fundamentalmente a la falta de integración de sus componentes, y a la obsolescencia en la que cayeron sus principales mecanismos operativos. 

Luego, sucedió que la distribución de tierras en las tierras bajas, así como la concesión de créditos para trabajarlas, se convirtió en un instrumento de construcción política prebendal, con el que los sucesivos gobiernos retribuían servicios políticos, conformando nuevos grupos de poder articulados a la centralidad política a modo de clientela político-empresarial.  Es así que los sectores empresariales agropecuarios del oriente del país, particularmente de Santa Cruz, se fortalecieron económica y políticamente con la obtención de extensas superficies de tierra y de cuantiosos créditos, lo que los condujo, en poco tiempo, a ocupar de modo cada vez más excluyente y discrecional los órganos estatales relacionados con la problemática agraria, y a utilizar la gestión de los mismos para reproducir y ampliar sus prebendas.  Esta práctica prebendal determinó que la vulneración dolosa de los procedimientos legales para la distribución de tierras se hiciera cada vez más frecuente, escandalosa e impune[3].  Tal vez la mejor ilustración de todo lo anterior, por su insólita gravedad y por su decisiva trascendencia en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria en curso, es el hecho de que el común de los títulos ejecutoriales y procesos agrarios en trámite en las tierras bajas, tengan vicios absolutos o relativos de nulidad.  La causa directa de semejante fracaso administrativo está en que la inoperancia de la función administrativa y, sobre todo, el prebendalismo al que quedó subordinada condujeron a la inobservancia generalizada de determinadas etapas contempladas en el procedimiento legal para la dotación o adjudicación de tierras, como era especialmente el caso de la necesaria inversión en el terreno, de manera previa a la otorgación del derecho propietario.

La desastrosa gestión institucional de la reforma agraria fue observada y denunciada crecientemente desde la sociedad boliviana, llegando dicho repudio a convertirse en un clamor ciudadano.  Pero en el Estado también se produjo, desde distintas instancias y en varias oportunidades, el reconocimiento, con mayor o menor claridad según el caso, de esa grave situación.  Entre estos múltiples reconocimientos estatales, el más importante es el proveniente del propio órgano administrativo en materia agraria, como es el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), pues el mismo compromete al Estado en la responsabilidad de los hechos admitidos y en la voluntad para enmendarlos y superarlos a futuro.  Así, en febrero de 1997, a solo meses de su creación en aplicación de la recién promulgada Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA) y constituido sobre la estructura organizativa de la Intervención al CNRA y al INC, el INRA publicó oficialmente el documento titulado “Tenencia y distribución de la tierra en Bolivia”.  Este documento tiene la muy especial importancia de contener el informe final del proceso de intervención al CNRA y al INC, y de expresar, a partir de las conclusiones alcanzadas en el mismo, los principales compromisos y objetivos de la administración estatal agraria en el nuevo proceso agrario que se habría en el país con la vigencia de la nueva ley en la materia.  En el contexto de la evaluación sintética del proceso de la reforma agraria que contiene este documento, encontramos las siguientes conclusiones altamente reveladoras de los problemas recién mencionados:

“- Se crearon estructuras institucionales aisladas que duplicaron y complicaron sus funciones y atribuciones como: CNRA e INC, la Dirección de Trabajo Agrario y Justicia Campesina y el Centro de Desarrollo Forestal.

-          Se promovió la sobreposición, acaparamientos y la doble titulación.

-          Firma de títulos emitidos con base en procesos sin sustento legal o técnico.

-          Magros presupuestos y designaciones de personal sin la adecuada formación ni idoneidad y graves insuficiencias de equipos y materiales.

-          Corrupción alcanzada en CNRA e INC obligó a su intervención, y a la declaratoria de moratoria en los trámites y solicitudes de dotación y adjudicación de tierras.

-          Vacío e incompetencia institucional.

-          Falta de información indispensable para una administración del recurso.

-          La retardación se convirtió en la norma de las tramitaciones.  CNRA: duración promedio de un proceso agrario 12 años.  INC: 7 años.  Diversos problemas jurídicos en perjuicio de los beneficiarios.

-          La falta de mapas, mosaicos y referencias geográficas, indispensables para la distribución de tierras, el uso de cartografía inadecuada y la ausencia de un catastro rural.  Propiedades inubicables en más de un 70%.

-          La dotación de tierras sin considerar una planificación estratégica generó conflictos sociales y jurídicos referidos a la tenencia y a la sobreposición de derechos.”

Los problemas administrativos en la gestión de la reforma agraria, acumulados durante casi 4 décadas, se hicieron finalmente insostenibles cuando en 1992, nuevos y gigantescos escándalos de corrupción en la distribución de tierras, como siempre involucrando a las élites políticas gobernantes, convencieron al conjunto de la sociedad boliviana y a los mismos poderes públicos de la insoslayable urgencia de detener la desastrosa situación de la administración agraria, si se quería evitar que los problemas de tenencia de la tierra afectaran gravemente el desarrollo económico y la continuidad democrática del país.  Con este antecedente y motivación, se produjo aquel año la intervención del CNRA y el INC y se declaró la moratoria de los trámites agrarios substanciados en las instituciones intervenidas. 

En síntesis, el propósito de la intervención fue el de evitar mayores daños sociales en el ámbito de la tenencia de la tierra, deteniendo el funcionamiento intransparente, caótico e inoperante de las instituciones intervenidas, resolver las anomalías y conflictos causados hasta entonces en la tenencia de la tierra, mediante la aplicación de procesos de regularización de los derechos agrarios, y promover la reorganización institucional del Estado en la materia.  A poco tiempo de estarse ejecutando la intervención, se hizo evidente para todos que el logro de sus propósitos exigía la apertura de un nuevo proceso agrario, sustentado en un nuevo marco legal y ejecutado por una nueva estructura institucional.  Las bases de ese nuevo proceso agrario se establecerían, en 1996, en la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria.

2.2.  Concentración en la tenencia de la tierra

La identificación estadística confiable, si no exacta, de la distribución de la tierra en el país, ha sido hasta ahora muy difícil de lograr a causa de los graves problemas confrontados por la gestión pública encargada del asunto.  Como lo señala el propio INRA, en su documento de 1997, los grandes vicios y carencias en la gestión del CNRA y el INC impidieron que, a casi 4 décadas de iniciarse la reforma agraria, pudiera conocerse con aceptable confiabilidad cómo se había distribuido la tierra durante aquel proceso.  Pero es aun más preocupante que hoy mismo, a 13 años de haberse producido la intervención del CNRA y del INC, y a 9 de haberse promulgado la Ley INRA, se siga confrontando importantes limitaciones de información en el tema a causa de la lentitud, intransparencia y conflictividad con que ha venido desarrollándose la gestión de la nueva estructura institucional en materia agraria, y con las que se ha ejecutado hasta ahora el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, medio legalmente establecido para transparentar la realidad de tenencia de la tierra en el marco de la regularización de los derechos agrarios.

            En todo caso, se cuenta con determinados datos aportados tanto por los órganos estatales como por otras entidades de la sociedad civil, en muchos casos parciales y siempre con el reconocimiento de su discutible confiabilidad.  Sin embargo, la coincidencia de las distintas fuentes en la identificación de determinados hechos básicos, independientemente de su cuantificación, aporta las certezas fundamentales con las que debe encararse la problemática de la tierra. 

En este sentido, un primer elemento básico en la realidad agraria del país, que todas las fuentes coinciden en destacar, es la existencia de una importante concentración en la tenencia de la tierra, particularmente en las tierras bajas.  Desde el campo de las entidades de la sociedad civil, son muchas las voces que durante las últimas décadas, con distinto sustento y énfasis, han venido señalando la realidad de la alta concentración en la tenencia de la tierra, al punto de convertirse dicha percepción en un consenso de la sociedad boliviana.  Desde el Estado, desde donde resulta, por razones obvias, más difícil pero también más reveladora esa afirmación, existe también el común reconocimiento de la alta concentración en la tenencia de la tierra.  Tal vez pueda afirmarse que el único actor que no reconoce explícitamente la existencia de la alta concentración en la tenencia de la tierra, pero que tampoco la niega explícitamente, sea el de los gremios empresariales que se benefician de ella.  En resumen, puede decirse que todos en Bolivia están de acuerdo en la existencia de la alta concentración en la tenencia de la tierra, aunque nadie pueda señalar sus cifras exactas.  Para ilustrar esta amplia coincidencia, es apropiado acudir nuevamente al documento del INRA de 1997, en el que, como una de las conclusiones centrales en el balance del proceso de la reforma agraria se señala: “Se produce un alto grado de concentración y acaparamiento de tierras, que contradice el principio constitucional de que el Estado no reconoce el latifundio”.

Pasando ya a los datos numéricos relativos a la distribución de la tierra en el país, sin olvidar la discutible confiabilidad de muchos de ellos, se debe tener en cuenta que tienen la crucial importancia de revelar una realidad en gran medida vigente hasta el presente, pues, como se ha señalado ya, el escaso avance del proceso de saneamiento de la propiedad agraria en curso ha impedido que sus efectos redistributivos, previsibles de acuerdo al nuevo marco legal, se produzcan con alcances suficientes como para modificarla. 

En el cuadro siguiente, se ilustra el uso actual de la tierra de acuerdo con categorías básicas incompatibles entre sí, en razón a circunstancias naturales, de las cuales, algunas se reflejan jurídicamente en la regulación de los derechos sobre la tierra y los recursos naturales.  En este sentido, las leyes agraria y forestal determinan, en concordancia y en virtud al atributo de universalidad en el acceso a los recursos naturales contenidos en el derecho de propiedad de la tierra, que las concesiones forestales sólo pueden otorgarse sobre tierras fiscales, de manera de en ningún caso interferir en el ejercicio y goce del derecho de propiedad agraria de los particulares.  La excepción en este cuadro de incompatibilidades es la expresamente prevista en la Ley INRA respecto a las áreas protegidas y las tierras comunitarias de origen.  Aún más, dependiendo de las normas de gestión con las que aquellas son creadas, es incluso admisible la existencia de otras formas de propiedad agraria al interior de las áreas protegidas.[4]

Cuadro 1.  Uso actual de la tierra en Bolivia

 

Superficie	Cantidad de hectáreas	Porcentaje
Total del territorio nacional	109.858.100 has.	100%
Propiedad agraria hasta 1992	63.523.056 has.	58%
Concesiones forestales	5.000.000 has.	4%
Eriales, nevados, c. de agua, salares y rasgos culturales	26.345.944 has.	24%
Áreas protegidas nacionales	18.873.850 has.	17%

 

Fuente: Elaboración propia con datos de CEJIS e INRA

En su documento, el INRA advierte acertadamente que la sumatoria de las superficies incluidas en estas distintas categorías de uso no debe llevar a la conclusión de la no existencia de tierra disponible en el país, como lo determinaría el mero razonamiento aritmético, según el cual, incluso se habría sobrepasado la superficie total del territorio nacional.  Debe considerarse pues la existencia de una alta sobreposición de derechos, tanto entre los del mismo tipo como entre los de diferente tipo.  Asimismo, el INRA advierte de la existencia de superficies otorgadas en propiedades agrarias medianas y de empresa que no cumplen la función económica social (FES), constitucionalmente exigida para ese tipo de propiedades.  De acuerdo con la Ley INRA, el incumplimiento de la FES en propiedades cuya tramitación adoleció de vicios de nulidad, como es el caso común en las tierras bajas, da lugar, durante el proceso de saneamiento, a la anulación de los derechos otorgados y a declarar legalmente fiscal la tierra respectiva.  En caso de no existir vicios de nulidad en los trámites, el incumplimiento de la FES constituye causal de expropiación de la propiedad agraria.  En ambos casos, la tierra recuperada por el Estado en razón al incumplimiento de su función económico-social deberá redistribuirse preferentemente por dotación en favor de comunidades indígenas y campesinas.

En cuanto a la tierra distribuida por el CNRA y el INC como propiedad agraria, a tiempo de establecer su composición general en función a los tipos de propiedad y sus beneficiarios, el INRA destaca la inequidad y concentración en su tenencia, producidas como efecto global de dicho proceso:

“Según datos preliminares del CNRA-INC del total de tierras distribuidas por el CNRA e INC (40.000.000 has) y beneficiarios (652.626) se tiene que: El 47% de la tierra (18.000.000 has) está en manos de un 72% del total de beneficiarios campesinos y colonizadores; mientras que el 53% (28.000.000 has) está en poder de un 28% de los beneficiarios privados.  Esto muestra la inequidad en la distribución de la tierra que, sin embargo, no alcanza a la magnitud de las cifras manejadas a la fecha, sin suficiente respaldo referencial serio (las que indicaban que 550.000 campesinos eran propietarios sólo de 4.000.000 de has)” (INRA, 1997).

En la parte final del párrafo recién citado, el INRA alude a los datos sobre la tenencia de la tierra resultantes del censo agropecuario de 1985, que en sus expresiones más globales señalaban que mientras 4 millones de has.  se habían distribuido entre más de medio millón de campesinos, 30 millones habían sido entregadas a algunas decenas de miles de empresarios.  Pero los datos del censo agropecuario de 1985 no son los únicos datos relativos a la distribución de la tierra durante el proceso de la reforma agraria divergentes respecto a los ofrecidos en el citado documento del INRA, los hay otros, de diversas fuentes, anteriores y posteriores al mismo que también divergen, generalmente mostrando una mayor concentración en la tenencia de la tierra que la reconocida en el informe del INRA.  Si bien el censo agropecuario no se sustentó en la documentación oficial del CNRA y del INC, como sí lo hizo el INRA al recoger en su informe los resultados preliminares de la labor realizada por la intervención a esos organismos, otras fuentes posteriores al informe del INRA se basan en la información básica y no sistematizada que el propio INRA ha estado divulgando por Internet con posterioridad a su informe, llegando a conclusiones diferentes, como es el caso de la información proporcionada por el CEJIS (2005) .  En cuanto a la descalificación de las otras fuentes que hace el documento del INRA, alegando su “insuficiente respaldo referencial serio”, cabe hacer notar que tampoco el INRA gozó del mismo.  Además de todo lo explicado líneas arriba respecto a los problemas de gestión administrativa y la consiguiente carencia de información ocurridos en el CNRA y el INC, el propio INRA advierte de las grandes limitaciones de los datos estadísticos proporcionados en su informe en los siguientes términos:

“-Fuentes de información.  Sin resguardo, desordenada, dispersa, expedientes rotos, incompletos o inexistentes por extravío o sustracción.

- Grado de confiabilidad.  Sin mención del grado de confiabilidad y márgenes de error.

- Calidad de la información.  No es garantizada, y debe considerarse como preliminar.”

Es necesario insistir en que siendo tan precaria y limitada la información proporcionada por el documento del INRA de 1997, hasta el presente, no se cuenta con ningún otro documento oficial que ofrezca información estadística global sobre la tenencia de la tierra en el país.  La información elaborada más actual a este respecto es la ofrecida por CEJIS en su publicación de prensa del 31 de julio del presente año.  Esta información ha sido elaborada sobre la totalidad de los datos electrónicamente divulgados por el INRA que, a su vez, cubrirían la totalidad de expedientes existentes en el CNRA y el INC.  Por ello, es razonable suponer que la información de CEJIS tiene una cobertura mayor a la del informe del INRA, en el que no se indica si los datos globales expuestos corresponden al total de expedientes del CNRA y del INC.  En el cuadro siguiente, se extrae de la publicación de CEJIS los datos globales de la distribución de la tierra hasta 1992.

Cuadro 2 Tierras distribuidas en Bolivia hasta 1992 por el CNRA

 

.	0-50		51-500		501-2000		2001-2005		2501-50000		50.001 o más
	Predios	Has	Predios	Has	Predios	Has	Predios	Has	Predios	Has	Predios	Has
Total Dep	30.913	277.634	11.491	2.298.501	8.101	9.237.643	2.405	5.555.924	5.685	37.790.430	42	4.069.328
Porcent.	52,72	0,47	19,60	3,88	13,82	15,60	4,10	9,38	9,70	63,81	0,07	6,87
Total Predios	58.637
Total has	59.225.466

Es muy importante advertir que la información de CEJIS, expresada en el cuadro precedente, revela una situación de concentración en la tenencia de la tierra verdaderamente alarmante e incluso más acentuada que la mostrada por el censo agropecuario de 1985.  En efecto, considerando previamente que la cantidad de predios da una idea aproximada de la cantidad de beneficiarios, obsérvese que mientras los predios correspondientes a la categoría de la pequeña propiedad (propiedad campesina) representan el 72,32% del total de predios, y abarcan solo el 4,27% de la superficie total distribuida, los predios correspondientes a las propiedades medianas y de empresa representan el 27,69% del total de predios y abarcan el 95.66% de la superficie total distribuida.  Más aun, las propiedades de empresa, con extensiones superiores a las 2.500 has.  cada una, representan solo el 9,77% de los predios y ocupan el 70,68% de la superficie total distribuida. 

La mayor parte de la tierra distribuida, en el proceso de la reforma agraria, está situada en las tierras bajas.  Este dato sería previsible tomando en cuenta que las mismas abarcan más de dos terceras partes del territorio nacional, pero lo es menos si se considera que, inversamente, su población apenas supera la tercera parte de la población nacional.  Al mismo tiempo, las tierras distribuidas en las tierras bajas son las que mayor concentración registran en su tenencia, como coinciden también en mostrar las distintas fuentes.  Estas dos situaciones precedentes son reflejadas en las siguientes afirmaciones de CEJIS:

“En el oriente (Santa Cruz, Beni, Pando) fueron constituidas 22.260 propiedades con una superficie de 35,3 millones de hectáreas, de las cuales el 62% son grandes propiedades, en una extensión de 23,3 millones de hectáreas, distribuidas en 3,798 predios, mientras que 6.909 pequeños propietarios de hasta 50 hectáreas fueron beneficiados con 114 mil hectáreas.” (CEJIS, 2005)

A esta superficie de tierras distribuidas por el CNRA en las tierras bajas, se debe agregar la superficie de 4.297.590 has distribuidas por el INC hasta 1992, según las mismas fuentes, y que en su integridad se sitúan en las tierras bajas.  Por otra parte, se debe considerar que la superficie en cuestión es aún ligeramente mayor, pues los datos mencionados no incluyen las superficies distribuidas por el CNRA en las zonas de tierras bajas de los departamentos de La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Tarija. 

Es importante advertir que la concentración en la tenencia de la tierra en las tierras bajas puede ser considerablemente mayor a la expresada en los datos precedentes debido a dos razones.  Por una parte, la superficie distribuida en el Departamento de Pando, de 1.3 millones de has., es poco significativa respecto a la superficie total del Departamento, el tercero en extensión en las tierras bajas con 6,383 millones de has.  Este hecho, de alta incidencia estadística, invisibiliza el ámbito regional de mayor concentración en la tenencia de la tierra, como es el norte amazónico del país, incluido en su mayor parte en el territorio de Pando.  En este espacio de las tierras bajas, la estructura de tenencia de la tierra ha estado históricamente dominada, y continúa estándolo hasta el presente, por la institución socioeconómica de la barraca, modalidad empresarial de antigua data dedicada a la extracción de la goma y la castaña.  Desde la segunda mitad del siglo XIX, las barracas del norte amazónico han ocupado superficies muy grandes de bosques, sirviéndose hasta avanzado el siglo XX de la fuerza de trabajo esclavizada de las poblaciones indígenas de distintas zonas de las tierras bajas.  La detentación de superficies de hasta cientos de miles de has por parte de cada barraca, se respaldó durante mucho tiempo en la Ley de 1878 relativa a estos establecimientos, y posteriormente, se protegió, no sin la mediación del importante poder económico y político de sus beneficiarios, en los vacíos de los que adoleció al respecto la Ley de Reforma Agraria.  Aún hoy, habiendo logrado el proceso de saneamiento un importante avance en el norte amazónico, significativamente mayor al alcanzado en las demás regiones de las tierras bajas, las barracas pugnan por retener más de dos millones de has.(Rocha y Franco, 2003 y Aramayo, 2004).

Por otra parte, se debe advertir que la distribución de tierras realizada por el CNRA y el INC no ha permanecido intacta durante el mismo periodo que concluye con la intervención de esos organismos en 1992, sino que sobre ella ha actuado el mercado, modificando en alguna medida, indeterminable por las carencias de información varias veces mencionadas hasta aquí, la estructura de tenencia de la tierra directamente resultante de aquel proceso de distribución.  En todo caso, todas las interpretaciones relativas al comportamiento del mercado en el ámbito de la propiedad agraria en las tierras bajas, coinciden en identificar su clara tendencia concentradora de la misma (Romero, 2003).

1.3.  Improductividad y especulación en la tenencia de la tierra

La concentración en la tenencia de la tierra en las tierras bajas de Bolivia, que por sí sola constituye un factor de inequidad social dadas las características socio-culturales del país[5], tiene el dramático agravante de estar estrecha y estructuralmente asociada al uso improductivo y especulativo de la tierra.  Un primer dato revelador en esta dirección es el ofrecido por la información oficial del Ministerio de Agricultura y Ganadería (Romero, 2003), según la cual, en promedio, la superficie cultivada en las tierras bajas entre 1999 y 2002 es de 1.3 millones de has., incluyendo todos los tipos de propiedad.  Esto significa que toda la producción agroindustrial de exportación que supone la actividad del empresariado agropecuario más dinámica e importante para el crecimiento económico del país, e incluso la producción de los pequeños propietarios, que aporta en muy importante medida al abastecimiento del mercado interno, se desarrollan dentro de esa reducida superficie.  Si esto es así, cabe preguntarse qué uso se da a los restantes más de 20 millones de has distribuidas en las tierras bajas y detentadas en su mayor parte en propiedades medianas y de empresa.

Según la información de distintas fuentes (Romero, 2003 y Pacheco, 1998), en las regiones del Chaco, el Oriente y la Amazonía Sur, poco menos de 20 millones de has.  están insumidas, real o aparentemente, por la ganadería extensiva.  Esta modalidad ganadera radica en la ocupación de extensas superficies para el sostenimiento y reproducción del ganado, generalmente vacuno, a falta de inversión y medios técnicos que optimicen el uso de la tierra y brinden mayor productividad y sostenibilidad a esta actividad.  Mientras la uniforme tendencia mundial en el rubro, motivada por la cada vez menor disponibilidad de tierras y de los recursos naturales asociados a ella, es la de sustituir la ganadería extensiva por la ganadería intensiva, que mediante la implementación de medios técnicos permite usar superficies mucho menores y obtener mejores rendimientos productivos, el Estado boliviano ha venido preservando y fomentando, por acción u omisión, la ganadería extensiva, por lo demás, de muy poco impacto en el desarrollo económico del país.  Una de las muestras más reveladoras de esta conducta estatal, explicable sólo en consideración del amplio poder que las élites empresariales agropecuarias de Santa Cruz vienen ejerciendo sobre su administración en los asuntos agrarios, está dada en el célebre episodio relacionado con la norma de carga animal.  El año 2001, el gremio empresarial ganadero de las tierras bajas, respaldado en un estudio financiado por el mismo y asumido por el INRA, sostuvo que el parámetro de carga animal legalmente vigente, de hasta 5 has por cabeza de ganado según la zona, era insignificante para sus requerimientos empresariales, y que dicho parámetro debía elevarse a 40 has por cabeza de ganado, para alcanzar un nivel técnicamente óptimo, o, cuando menos, quedar en 25 has por cabeza de ganado.  Demostrando el poder político que sobre la detentación de la tierra han erigido estos sectores empresariales, esta insólita pretensión llegó a traducirse en un proyecto de Resolución Ministerial oficialmente presentado por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, y cuya aprobación solo pudo ser evitada por escándalo público y la presión de las organizaciones indígenas y campesinas.

Además de constituir una forma atrasada de uso de la tierra que implica grandes limitaciones productivas, escasos réditos económicos para el país, graves conflictos sociales e importantes perjuicios para la conservación de los recursos naturales renovables de los espacios tropicales, la ganadería extensiva ha venido a constituirse en la más común cobertura de un fenómeno de primordial importancia en la realidad agraria de las tierras bajas de Bolivia, como es el tráfico de tierras.  Esta actividad, ya ampliamente reconocida por la sociedad y las propias autoridades públicas, y establecida desde hace décadas en toda la extensión de las tierras bajas, consiste en la detentación de la tierra sin efectuar en ella inversión ni trabajo, usándola más bien como garantía de créditos hipotecarios y esperando el mejor precio para su venta.  En muchos casos, las tierras destinadas a este uso, popularmente conocidas como de “engorde”, permanecen materialmente abandonadas, sin que sus detentadores realicen mejora alguna en ellas.  Pero en otros muchos casos, especialmente durante las pericias de campo en el proceso de saneamiento, suele acudirse al préstamo o alquiler de algunas vacas para simular su empleo en la ganadería, alegándose, por supuesto, que la desproporción entre la cantidad del ganado y la superficie pretendida se justifica por tratarse de ganadería extensiva.

Las limitaciones en el desarrollo del proceso de saneamiento de la propiedad agraria no permiten conocer la ubicación y extensión total de las tierras dedicadas a este uso absolutamente especulativo, improductivo e ilegal.  Sin embargo, el desarrollo del saneamiento de varias Tierras Comunitarias de Origen (TCOs), en distintos punto de la Amazonía Sur, la Chiquitanía y el Chaco, ha generado abundante y fehaciente información que demuestra la existencia del tráfico de tierras y aporta datos representativos para establecer su extensión y ubicación.  Asimismo, estos procesos de saneamiento han revelado que una gran cantidad de propiedades medianas y de empresa, no necesariamente vinculadas a créditos bancarios, sólo existen en la documentación, generalmente irregular y frecuentemente fraudulenta, presentada por sus titulares para acreditar la obtención o tramitación de los derechos propietarios, ya que la falta de posesión es tan absoluta que frecuentemente los pretendidos propietarios ni siquiera conocen los predios de los que alegan ser dueños.  El prolongado proceso de saneamiento de la paradigmática TCO chiquitana de Monte Verde resulta especialmente ilustrativo respecto a esta realidad.  Así, de 1.050.000 has., que abarcó el área de saneamiento, los terceros no indígenas alegaron derechos de propiedad, casi en todos los casos en propiedades medianas y de empresa, sobre poco más de 800.000 has., y sólo demostraron posesión, aun contando con la flexibilidad del INRA y la propia organización indígena, sobre 90.000 has.  (Tamburini y Betancur, 2003).

Siguiendo la indagación sobre el uso que se da a la tierra en las propiedades agrarias de las tierras bajas, es importante la referencia al aprovechamiento forestal que se desarrolla en las mismas.  De acuerdo con un dato recientemente divulgado por la Superintendencia Forestal, el año 2004 se aprobó el aprovechamiento forestal en propiedades agrarias situadas en las tierras bajas en la siguientes superficies según los titulares: propiedades indígenas 94.780 has.; propiedades campesinas 19.235 has.; propiedades empresariales 395.316 has..  Este dato, de importante significación en varios sentidos, parece demostrar el sólido surgimiento de la tendencia que conduce el uso de la propiedad agraria, especialmente empresarial, al campo del aprovechamiento forestal, hasta ahora enmarcado en la estructura jurídica de la concesión forestal.  Al margen de ello, es evidente que también estas superficies de la propiedad agraria, ocupada en el aprovechamiento forestal, resultan muy poco relevantes frente a las dimensiones globales de distribución de la tierra en las tierras bajas. 

Si un primer elemento agravante en la realidad de concentración en la tenencia de la tierra en las tierras bajas está dado por el uso especulativo e improductivo que se da a muy importantes extensiones de tierra, un segundo elemento agravante de esta realidad es la otorgación infructuosa de importantes créditos, por parte del Estado boliviano, al sector agropecuario empresarial de las tierras bajas, usufructuario y artífice de la concentración improductiva y especulativa de la tenencia de la tierra.  En efecto, mediante la banca estatal (Banco Agrícola y Banco del Estado), el Estado boliviano otorgó, durante varias décadas, cuantiosos créditos al sector empresarial agropecuario, y avaló otros también importantes otorgados por la banca privada (Lara, 1994).  Una alta proporción de estos créditos que, al igual que la tierra, se concentraron en pocos y poderosos beneficiarios, jamás fue pagada por sus destinatarios, siendo que los que más recibieron fueron los que menos pagaron (Romero, 2003).  En el caso de la deuda con la banca privada, la deuda en mora fue subrrogada por el Banco Agrícola, y en el caso del propio Banco Agrícola y del Banco del Estado, las enormes deudas, después de haber sido parcialmente perdonadas, quedaron definitivamente sin pagarse, determinando la quiebra y desaparición de la banca estatal.  Como se puede advertir, estos hechos representan otra concluyente demostración, al igual que las irregularidades y fraudes ocurridos en la distribución de tierras, del poder del empresariado agropecuario de las tierras bajas, y especialmente del de Santa Cruz.  Al mismo tiempo, la muy escasa inversión sobre la tierra detentada por el sector empresarial, demuestra que, cuando menos en una parte importante, estos créditos no fueron empleados en el propósito para el que fueron otorgados, sino que se desvió su utilización a fines ajenos al desarrollo productivo agropecuario. 

Actualmente, la situación de endeudamiento del empresariado agropecuario ha adquirido un alto y nocivo impacto en la problemática de tenencia de la tierra en las tierras bajas.  Según la información divulgada por las autoridades públicas competentes en la materia, al presente, este sector adeuda un total de aproximadamente 500 millones de dólares a la banca privada, siendo común que la garantía hipotecaria de esos créditos recaiga en las propiedades agrarias de sus beneficiarios.  Fieles a su tradición, y tal vez afectados por su bajo rendimiento económico, muchos de los empresarios deudores han caído en mora y, consiguientemente, los bancos acreedores se han visto en la necesidad de ejecutar las garantías respectivas, constituidas por propiedades agrarias medianas y de empresa que, dedicadas al “engorde”, en muchos casos incumplen la función económico-social y en todos adolecen de vicios de nulidad en su tramitación.  Así, los bancos han resultado adquiriendo propiedades agrarias que de acuerdo con el incontrovertible mandato legal, durante el proceso de saneamiento deben ser objeto de anulación y las tierras respectivas deben ser declaradas fiscales, problema que, en cualquier caso, es de estricta responsabilidad de los mismos bancos. 

Con el propósito de resolver este problema de la banca privada y, al mismo tiempo, cumplir el largo deseo del Banco Mundial, principal financiador de la administración pública agraria, de ampliar y garantizar el mercado de tierras en el país, el gobierno del ex Presidente Mesa aprobó un Decreto Supremo por el que se dispone canalizar a campesinos e indígenas sin tierra, créditos destinados a que la compren, sin el requisito de haber sido previamente saneada.  De esta manera, las tierras en poder de los bancos que, en rigurosa aplicación de la Ley y como inevitable resultado del proceso de saneamiento, tendrían que ser declaradas fiscales y posteriormente redistribuidas preferentemente en dotación colectiva y gratuita a favor de comunidades indígenas y campesinas, podrían llegar también a indígenas y campesinos, pero como propiedades individuales adquiridas por compra-venta con créditos financiados por el Estado boliviano.  Este Decreto Supremo es uno de los mejores ejemplos de cómo la gestión pública, reducida al irrestricto servicio de los intereses empresariales, ha venido obstruyendo y distorsionando la aplicación de la Ley, y afectando profundamente la vigencia y respeto de los derechos de los sectores sociales mayoritarios.  El previsible rechazo del movimiento indígena y campesino a este Decreto Supremo sólo ha logrado que el Presidente Rodríguez suspenda temporalmente su vigencia, por lo que permanece como una grave e inminente amenaza contra la legalidad y transparencia del proceso agrario y, especialmente, contra los más básicos derechos a la tierra de indígenas y campesinos.

1.4.  La tenencia y uso de los bosques

La otorgación de derechos agrarios no ha sido la única vía por la que se ha producido la concentración en la tenencia de la tierra en las tierras bajas del país, también la otorgación de derechos de aprovechamiento forestal ha conducido a esta realidad, con características de improductividad y escaso beneficio para el país, parecidas a las observadas a propósito de la tenencia y uso de la tierra.  Hasta 1996, cuando entra en vigencia la actual Ley Forestal, el Estado boliviano había otorgado a los empresarios madereros la superficie de 22 millones de has de bosque tropicales con extraordinaria riqueza forestal y de biodiversidad, mediante la suscripción de contratos de aprovechamiento forestal.  Los resultados también en este caso fueron magros o incluso adversos para las expectativas del país y el interés general, pues los concesionarios de tan gigantesca riqueza natural no hicieron ningún aporte significativo a la economía nacional ni protegieron la rica biodiversidad tropical.  A manera de ilustrar lo anterior, cabe mencionar que en el exhaustivo análisis que Pacheco (1998) realiza sobre el comportamiento del sector empresarial forestal hasta 1996, destaca que el carácter altamente selectivo de su intervención produjo la extinción de varias especial de maderas preciosas en extensos bosque tropicales de las tierras bajas y un importante efecto de deforestación.  Asimismo, muestra que como producto de las liberalidades fiscales con las que el Estado quiso fomentar al sector, los réditos económicos de esta actividad para la economía del país fueron mínimos.

Hacia 1996, esta situación se hizo inaceptable para el indignado consenso de la sociedad boliviana, y la administración estatal, tan benefactora de los empresarios madereros como de los agropecuarios, se vio en la insoslayable necesidad de aplicar una reforma del marco legal e institucional del sector.  Como uno de sus principales contenidos, la Ley Forestal aprobada ese año dispuso la obligatoria conversión de los contratos de aprovechamiento forestal al nuevo régimen legal de concesión.  En aplicación de este mandato legal, la superficie otorgada al empresariado forestal se redujo a 5.8 millones de has, debido principalmente a que muchos empresarios forestales no aceptaron pagar los nuevos impuestos de un dólar por ha., establecidos en la nueva Ley.  Por la misma causa, en los años siguientes, algunos otros empresarios renunciaron a sus concesiones, reduciéndose la superficie en concesión forestal a los 5 millones de has.  vigentes al presente.  Sin embargo de la vigencia de un nuevo marco legal en materia forestal, los beneficios que reporta el sector a la economía nacional y al interés general de la sociedad continúan siendo mínimos o dudosos, en razón a que, desde la misma otorgación de sus concesiones, los empresarios forestales han incumplido sus obligaciones tributarias, ya que vienen dando un uso poco productivo a los recursos que les han sido concedidos.

Según el Proyecto BOLFOR (2003), organizado con financiamiento de la cooperación internacional para fomentar y apoyar al sector empresarial forestal, entre los años 2000 y 2003, los concesionarios forestales apenas pagaron la décima parte de lo que debían pagar al Estado por concepto de patentes forestales.  No obstante que la Ley Forestal establece taxativamente que el no pago de las patentes forestales es causal de caducidad de las concesiones, y con ello impone la única obligación efectivamente exigible a los concesionarios y el único medio legal para revertir al dominio del Estado los recursos concedidos, las autoridades públicas optaron por burlar el mandato legal de declarar la correspondiente caducidad, y luego, contradiciendo abiertamente la Ley mediante Decreto Supremo, reprogramaron la mora tributaria del sector en plazos especialmente largos.  Como los empresarios continuaron sin pagar, ni sus deudas reprogramadas ni las nuevas patentes, el gobierno optó finalmente por prácticamente exonerarlos de esa su única obligación legal al establecer mediante otro Decreto Supremo ilegal contrario a la Ley Forestal, que el monto de la patente no corresponde ya a la superficie total de la concesión, sino solamente al área actualmente intervenida dentro de la misma.  Si se considera que en la gran mayoría de los casos, la superficie efectivamente al interior de las concesiones forestal es actualmente mínima, o incluso inexistente, resulta pertinente afirmar que el Estado boliviano ha cedido a título casi gratuito y por un incierto plazo superior a los 30 años, 5 millones de has, de los más valiosos bosques tropicales de su territorio a un puñado de afortunados empresarios.

Respecto a la productividad de las concesiones forestales, los datos recientes de la Superintendencia Forestal, confirmando la percepción de varios otros actores, generan fundados cuestionamientos.  Según la Superintendencia Forestal, de los 5 millones de has.  que abarcan las concesiones forestales, los respectivos concesionarios han obtenido autorizaciones de aprovechamiento forestal en sólo 80.  544 has.  Si se relaciona este dato con el proveniente de la misma fuente que da cuenta que las mismas autorizaciones extendidas a propietarios agrarios abarcan una superficie superior a las 400.000 has., y si se considera que las empresas forestales concesionarias controlan el mercado de los productos forestales, particularmente de la madera, cabe concluir que las mismas están más dedicadas a rescatar y comercializar la madera extraída por los propietarios agrarios que a producir en sus concesiones.  Al parecer, las concesiones forestales parecen estar siendo usadas como reservas de muy baja productividad y, eventualmente, como objeto de especulación, pues de acuerdo con la Ley Forestal, las mismas pueden ser transadas casi con tanta amplitud como el común de las propiedades inmuebles.  Al igual que lo ocurrido con este mismo sector antes de la vigencia de la actual Ley Forestal (Pacheco, 1998) las extremas liberalidades impositivas otorgadas por el Estado conducen a la improductividad de recursos forestales concesionados, en evidente detrimento de la economía nacional.  En todo caso, no cabe alegar propósitos conservacionistas en la conducta de los empresarios forestales, puesto que, según ellos mismos, los vienen pregonando hasta la saciedad, y la Ley Forestal establece que la intervención extractiva de los bosques, sustentada en planes de manejo aprobados por la autoridad competente, debe implicar, en sí misma, la conservación de los recursos forestales.

Por último, una parte muy grande de las áreas protegidas existentes en el país abarca bosques tropicales, protegidos debido a su particular riqueza de biodiversidad.  Una primera observación que cabe hacer al respecto es la de la significativa extensión abarcada por las áreas protegidas, en relación a la extensión del territorio nacional y a la de la propiedad agraria, particularmente la que corresponde al mayoritario sector indígena y campesino.  De acuerdo con los datos citados líneas arriba, la superficie dedicada a la protección de la vida silvestre sería substancialmente mayor a la otorgada, para su subsistencia y bienestar, a la totalidad de indígenas y campesinos en todo el país.  Un segundo elemento importante de señalar es que las áreas protegidas, independientemente de su función fundamental de conservación de la biodiversidad, tienden a constituirse en la cobertura jurídica e institucional de importantes operaciones empresariales privadas, como las de ecoturismo, o incluso de carácter estratégico, como la investigación y prospección de los usos industriales de los recursos genéticos de los bosques tropicales.[6]

Estas circunstancias, unidas a la frecuente sobreposición conflictiva entre derechos agrarios y áreas protegidas, han venido motivando una creciente hostilidad del movimiento campesino frente a las mismas.  Pero al mismo tiempo, en los varios casos de Tierras Comunidades de Origen situadas parcial o totalmente en áreas protegidas (CEDIB, 2005), las comunidades indígenas han asumido el objetivo de la conservación, y demandan, con diferente éxito, una participación decisoria en la gestión del área protegida respectiva.

II.  EL NUEVO PROCESO AGRARIO

2.1.  El nuevo marco legal en materia agraria

Como se ha explicado ya en el capítulo anterior, el agotamiento del modelo normativo e institucional emergente de la Reforma Agraria de 1952 fue consensualmente asumido por el conjunto de la sociedad y el Estado bolivianos a comienzos de la década de los 90, ante las dramáticas e incontables evidencias del colapso institucional en el CNRA y el INC y de la insostenibilidad de los conflictos sociales originados en las disputas agrarias, sobre todo en las tierras bajas.  Este consenso tuvo su derivación operativa en la intervención del CNRA y el INC, y ésta, a su vez, adquirió, siempre con el consentimiento de los sujetos del consenso, el carácter de un proceso de transición institucional entre el viejo y agotado modelo agrario y la apertura de un nuevo proceso de administración agraria, sustentado en nuevas normas e instituciones, y destinado a resolver los graves problemas de inequidad e intransparencia de la realidad agraria del país.  La base jurídica de este nuevo proceso agrario fue dada en la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, popularmente conocida como Ley INRA, que, al mismo tiempo, constituye el ámbito central en el contexto del nuevo marco legal en materia agraria. 

El proceso de elaboración de la Ley INRA se desarrolló bajo la intensa presión de actores y proyectos contrapuestos.  Por un lado, influyó poderosamente en este proceso el proyecto del Banco Mundial, expresivo de los intereses y expectativas de la inversión extranjera y, cuando menos en la mayor parte de los asuntos que constituían materia de la regulación legal en debate, también del empresariado local.  La orientación fundamental del proyecto empresarial, que hasta hoy continúa impulsando el Banco Mundial,[7] es la incorporación de la tierra, y especialmente de los bosques tropicales de las tierras bajas, al mercado, y, consiguientemente, la preservación y consolidación del dominio empresarial sobre esos recursos.  Por el lado inverso, también logró una decisiva incidencia en este proceso el movimiento indígena y campesino, que por entonces vivía el momento probablemente de mayor fortaleza y vitalidad en su emergencia histórica, habiéndose logrado, cuando menos transitoriamente, la convergencia programática y reivindicativa y la articulación organizativa y operativa entre el insurgente movimiento indígena de las tierras bajas[8] y del movimiento campesino de la región andina.

Desde el campo indígena y campesino, se buscó que el nuevo marco legal agrario estuviese centralmente orientado a la redistribución desconcentradota de la tierra, sobre la base del reconocimiento y vigencia real de los derechos de indígenas y campesinos, principalmente, del derecho al territorio indígena, que se expresaría en el ámbito del derecho agrario, en la figura jurídica de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO).

El gobierno de entonces, encabezado por Sánchez de Lozada, asumió firme y plenamente las posiciones del Banco Mundial y del sector empresarial, traduciéndolas en sucesivos proyectos de ley, cuya clara orientación dominante era la de la mercantilización de la tierra.  En estos proyectos, el reconocimiento del derecho al territorio indígena tenía un carácter tan vago y general que, de haberse aprobado, habría condenado a ese derecho fundamental para los pueblos indígenas, a una existencia meramente formal y declarativa, muy difícilmente traducible en su vigencia real y concreta.  No obstante que aquel momento era el del auge de la hegemonía política neoliberal, y de la popularidad de Sánchez de Lozada como su principal líder, y que el mismo disponía de una holgada mayoría parlamentaria, el gobierno no pudo imponer su proyecto, como lo había hecho en los casos de las otras reformas legales que promovió, avasallando toda resistencia social e incluso la misma legalidad. 

Esta frustración gubernamental se debió a la fuerte y movilizada intervención del movimiento indígena y campesino, que asumió aquel proceso como la oportunidad histórica de incorporar en la legalidad pública sus fundamentales expectativas y reivindicaciones, hasta entonces soslayadas o rechazadas por el Estado.  El movimiento indígena y campesino tuvo el acierto y la capacidad de ejecutar una estrategia en la que sus demandas sociales fueron traducidas en propuestas específicas, pertinentes y viables, e impulsadas por una gigantesca y pacífica movilización nacional (Almaraz, 2002).  El éxito de esta estrategia se expresó, primero, en la apertura y desarrollo de un intenso proceso de negociación que se extendió por dos años, en el que el gobierno y los distintos actores sociales involucrados confrontaron sus propuestas, logrando finalmente elaborar un Proyecto de Ley consensuado.  Luego, ante el desconocimiento de dicho consenso por parte del gobierno, la estrategia indígena-campesina logró que la Ley finalmente aprobada restaurara parcialmente el consenso alcanzado en la negociación, estableciendo, en términos aceptables, el reconocimiento y regulación de los principales derechos indígenas y campesinos sobre la tierra y el territorio.

Como resultado de este proceso de confrontación y negociación, la Ley INRA ha resultado adoptando una tácita función transaccional entre los actores y los proyectos en pugna.  A su vez, este hecho de fondo ha determinado el carácter ecléctico y, en cierto grado, ambiguo de sus contenidos, en cuyo contexto se combinan mecanismos jurídicos de evidente orientación mercantilizadora, con otros dotados de un profundo sentido de equidad social, y mayormente volcados al reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas.

            Antes de hacer referencia específica a los preceptos incluidos en la Ley en los dos sentidos contrapuestos recién indicados, conviene mencionar que también se adoptó en ella preceptos de otras regulaciones, cuya evidente finalidad es la de modernizar el régimen jurídico e institucional agrario en condiciones básicamente aceptables para todos los involucrados.  En este último campo corresponde situar, principalmente, la creación y organización del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), constituido en el organismo operativo central en la nueva estructura institucional pública, en tanto nuevo y único órgano administrativo en materia.  Con la estructuración del INRA se ha superado, por una parte, la inconveniente dualidad administrativa que contribuyó al fracaso administrativo de la reforma agraria y que se expresó en la existencia paralela y descoordinada del CNRA y el INC, y, por otra, se ha adoptado una estructura organizativa para la administración agraria, más coherente y simple.  En el mismo sentido, cabe señalar que los procedimientos administrativos para la distribución de tierras que se expresan principalmente en la dotación y adjudicación son en general más breves, simples y, por lo tanto, favorecen más la transparencia de esos actos, que los existentes para los mismos fines en las leyes de Reforma Agraria y Colonización.  Es en este mismo ámbito de la Ley que corresponde ubicar al procedimiento transitorio de saneamiento de la propiedad agraria, al que se hará referencia más adelante.

En cuanto a los preceptos de la Ley INRA de orientación liberal y centralmente destinados a ampliar el mercado de la tierra y el bosque, y a otorgarles las mayores seguridades y garantías legales, se debe destacar, primero, la previsión y regulación de la modalidad de adjudicación para la distribución de tierras.  En sustancia, la adjudicación constituye la otorgación de la propiedad de las tierras fiscales a los particulares, mediante el procedimiento de la subasta, eufemísticamente denominado en la ley como“concurso público calificado”.  Como es obvio, este procedimiento de distribución, expresión pura y paradigmática del mercado, está exclusivamente destinado a continuar ampliando la propiedad agraria empresarial, la misma que, como se ha visto a propósito de la distribución de la tierra realizada hasta 1992, ocupa el 95.  66% de toda la tierra distribuida.  Así también, se debe destacar que la ley ha previsto y regulado la otorgación de concesiones, denominadas “de uso”, para el aprovechamiento comercial de los recursos de biodiversidad por parte de operadores empresariales privados, mediante las actividades de investigación, ecoturismo y conservación.  De acuerdo con la regulación legal respectiva, es admisible que con la finalidad de otorgar estas concesiones de uso, la Superintendencia Agraria, organismo del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) facultado a ese efecto, pueda determinar la expropiación de tierras de propiedad indígena o campesina, acudiendo a la causal de conservación de la biodiversidad (Romero, 2003).

Respecto a los contenidos de la ley que recogen las expectativas y derechos sociales, corresponde referirse fundamentalmente a la preceptuación de los derechos indígenas, expresados centralmente en el derecho al territorio de estos pueblos.  La adopción de los derechos territoriales indígenas en la Ley INRA ha estado en gran medida predeterminada por dos antecedentes jurídicos de importancia histórica.  Primero, por la suscripción y ratificación, en 1991, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” por parte del Estado boliviano, mediante la Ley 1257 y como consecuencia de la primera gran movilización de los pueblos indígenas de las tierras bajas.[9]Luego, se produjo la Reforma Constitucional aprobada en 1994, en la cual se incorporó al texto constitucional el artículo 171, referido a los derechos de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional.  En este trascendental caso, la presión de las mismas organizaciones indígenas de tierras bajas y de la clamorosa solidaridad que les brindó toda la sociedad, fue decisiva para que en dicho artículo se incorpore en el derecho a la propiedad de las tierras comunitarias de origen y al uso y aprovechamiento de los recursos naturales, como respuesta, la demanda indígena de reconocer explícitamente el derecho al territorio indígena.  La Ley de Necesidad de Reforma, pactada por los actores políticos, había excluido cualquier alusión a la tierra y a los recursos naturales en la declaración de los derechos indígenas, no obstante que el acceso comunitario a esos recursos, integrados en la noción de territorio indígena, son vitales y decisivos para la subsistencia física y reproducción étnica de esos pueblos, así como para cualquier posibilidad de su desarrollo en tanto pueblos dotados de una identidad étnica particular.

El reconocimiento y regulación que hace la Ley INRA de los derechos territoriales indígenas, expresados en la figura constitucional de las Tierras Comunitarias de Origen, tiene su principal y expreso sustento conceptual en las definiciones establecidas por el Convenio 169 de la OIT respecto al territorio indígena.  A la luz de la teoría jurídica internacionalmente desarrollada en relación al territorio indígena (Almaraz, 2002), y de las experiencias prácticas dadas en realidad del país, cabe observar que la estructura jurídica de las TCO ha venido a brindar una cobertura legal medianamente satisfactoria, desde la perspectiva de las necesidades y expectativas indígenas, a la dimensión patrimonial del derecho al territorio indígenas, y se constituye en un primer espacio de desarrollo normativo de su dimensión política.  En las partes principales del parágrafo III de su artículo 3, la Ley INRA establece la siguiente preceptuación básica de las TCO:

“La denominación de tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indígena, de conformidad a la definición establecida en la parte dos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991.”

“Los títulos de tierras comunitarias de origen otorgan a favor de los pueblos y comunidades indígenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconociéndoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.”

“Las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas colectivamente no serán revertidas; enajenadas, gravadas, embargadas, ni adquiridas por prescripción.  La distribución y redistribución para el uso y aprovechamiento individual y familiar al interior de las tierras comunitarias de origen y comunales tituladas colectivamente se regirá por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus normas y costumbres.”

Respecto a los recursos naturales no renovables, se debe advertir que si bien la Ley INRA no incluye ningún reconocimiento de los derechos indígenas, la declaración legal de los mismos se sustenta en las estipulaciones del Convenio 169 de la OIT.  En particular, tienen central importancia en este campo, el derecho a la consulta y el derecho a la participación en los beneficios económicos generados por la explotación de esos recursos, los mismos que ya han merecido un significativo reconocimiento en la reciente reforma de la Ley de Hidrocarburos.

No obstante todo lo anterior, si el reconocimiento legal del derecho indígena al territorio habría quedado estrictamente circunscrito al ámbito conceptual y abstracto, probablemente no habría tenido la vigencia real y concreta lograda en el posterior proceso de aplicación de la Ley, aun contando con sus importantes limitaciones y grandes amenazas.  Esta vigencia real se ha posibilitado en gran medida por la incorporación en la Ley, siempre a demanda de las organizaciones indígenas de las tierras bajas, de una suerte de régimen transitorio, estipulando el mandato de titular como TCOs, dentro de un plazo cierto, un conjunto de territorio indígena en concreto.  Es pues evidente que estas disposiciones transitorias, si bien fueron incumplidas en su mayor parte y sobre todo en cuanto a sus plazos, obligaron a la administración estatal a abrir el proceso de materialización de los derechos territoriales indígenas.

Es también pertinente reconocer entre las principales disposiciones con las que la Ley INRA favorece los derechos sociales y la perspectiva de una redistribución de la tierra con equidad social, la prevalencia del derecho agrario sobre los derechos de aprovechamiento forestal, así como la preferencia de la dotación como modalidad de distribución gratuita de la tierra en favor exclusivo de las comunidades indígenas y campesinas, sobre la adjudicación, como modalidad distributiva onerosa y destinada al sector empresarial.[10]

Fue altamente significativo el hecho de que la Ley finalmente aprobada, no satisfizo al gobierno de Sánchez de Lozada, quien, en la imposibilidad política de cambiarla, optó por revertir los contenidos de la misma que le resultaban indeseables, precisamente los favorables al sector indígena y campesino, mediante la respectiva reglamentación.  Así, el último día de su primera gestión de gobierno, completamente a espaldas de la ciudadanía en general y de las organizaciones indígenas y campesinas en particular, aprobó el Decreto Supremo Reglamentario, en el que se afectaban profundamente los derechos sobre la tierra y los recursos naturales de la mayoría nacional compuesta por indígenas y campesinos, con la ilegalidad de contradecir y vulnerar, y no solo reglamentar, los preceptos de la Ley INRA.  Como era inevitable, este ilegal Decreto Supremo mereció la censura de la opinión pública y el rechazo movilizado de las organizaciones indígenas y campesinas, lo que derivó en la reedición del largo y difícil proceso de negociación intersectorial sostenido en torno a la elaboración de la Ley INRA, esta vez con el propósito de concertar su Reglamento.  Este nuevo proceso de negociación produjo finalmente el reglamento en actual vigencia, consensuado en la mayor parte de sus contenidos, absolutamente ceñido a los marcos de la Ley y, en general, adecuado para operativizar su vigencia y aplicación (Almaraz, 2003). 

Sin embargo, se debe destacar que la recién mencionada actitud del gobierno de Sánchez de Lozada resultó fundando una línea de conducta en los gobernantes posteriores en relación a la legislación agraria, pues ha sido recurrente en ellos el propósito de alterarla, siempre en evidente provecho de los grupos de poder, de manera oscura, ilegal y siempre a espaldas de la población indígena y campesina.  La más grave y reciente de estas iniciativas fue la tomada por el ex presidente Mesa al aprobar en mayo del presente año, dando cuenta con lo obrado a la ciudadanía y al movimiento indígena y campesino, un conjunto de Decretos Supremos que lesionan los derechos de indígenas y campesinos sobre la tierra, tan o más profundamente que el Decreto Supremo Reglamentario aprobado por Sánchez de Lozada en su primer gobierno.

Como es comprensible en razón a las circunstancias de compulsa y tácita transacción en las que se produjo su aprobación, y a su carácter ambiguo y ecléctico derivado de ello, la Ley INRA plantea varias adversidades para los actores confrontados en la realidad agraria.  Aún más, la necesidad de reformar la ley para brindar un marco normativo más coherente, claro y previsor al proceso agrario en curso, podría considerarse como una necesidad de interés general, pero, en ningún caso como una prioridad o urgencia.  Corresponde afirmar, a manera de una conclusión central en el diagnóstico de la realidad de tenencia de la tierra en las tierras bajas, que la Ley INRA y su Reglamento, pese a todos sus inconvenientes y debilidades, constituyen un marco legal suficiente y adecuado para resolver los más graves e impostergables problemas de la realidad de tenencia de la tierra en el país, y para encaminar la administración y distribución de la tierra en el rumbo de la transparencia, la equidad social y el fomento de la productividad sostenible.

2.2.  El proceso de saneamiento de la propiedad agraria.

El proceso de saneamiento de la propiedad agraria, previsto y regulado en la Ley INRA, tiene importancia fundamental para el desarrollo del proceso agrario en curso.  Esta importancia radica en que el proceso de saneamiento constituye el mecanismo jurídico destinado a transparentar, enmendar y resolver la situación de gran caos, oscuridad, conflicto generalizado y concentración ilegal en la tenencia de la tierra, producida bajo la administración del CNRA y el INC en la realidad de tenencia de la tierra en el país y muy especialmente en las tierras bajas.  Considerando que el proceso agrario tiene sus principales fundamentos y motivaciones en las profundas aspiraciones sociales de redistribuir la tierra con equidad social y de dar transparencia y legalidad a los derechos agrarios, los resultados exitosos del proceso de saneamiento, más allá de significar el cumplimiento de una primera etapa en el proceso agrario, fundamental e indispensable para su satisfactoria continuidad, constituirían, en si mismos, su principal realización. 

Para ilustrar mejor las características del proceso de saneamiento, conviene remitirse a la definición y regulación que le da la Ley INRA.  Así, el artículo 64 de la misma define el objeto del proceso de saneamiento en los siguientes términos: “El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte”.  Por su parte, el artículo 66 de la misma Ley establece literalmente las siguientes finalidades del proceso de saneamiento:

“1.  La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el Art.  2 de esta Lley, por lo menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuente con trámites trámites agrarios que las respalden, siempre y cuando no afecten derechos legítimamente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según el caso;

2.  El catastro legal de la propiedad agraria;

3.  La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agrarias;

4.  La titulación de procesos agrarios en trámite;

5.  La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta;

6.  La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función económico-social;

7.  La certificación de saneamiento de la propiedad agraria, cuando corresponda.”

Como queda de manifiesto en la disposición legal citada, la norma jurídica sobre la que se sustenta y estructura integralmente el proceso de saneamiento de la propiedad agraria es la relativa al cumplimiento de la función económico-social.  La función económico-social (FES) es establecida por el artículo 169 de la Constitución Política del Estado como una condición que deben cumplir las propiedades agrarias medianas y las empresas agropecuarias para gozar de la protección del Estado.  A partir de ello, el dispositivo medular del proceso de saneamiento radica en que las propiedades medianas y de empresa que no cumplan la FES y cuyos títulos o trámites adolezcan de vicios de nulidad, como es la situación común en las tierras bajas, son objeto de anulación y la tierra es declarada fiscal.  En el caso de cumplimiento parcial de la FES y concurrencia de vicios de nulidad, se consolida en favor del respectivo propietario solo la superficie de tierra que esté cumpliendo efectivamente la FES.  Aún en el caso, en los hechos sumamente improbable, en que la propiedad que incumpla la FES esté libre de todo vicio de nulidad en su tramitación, este incumplimiento constituye causal de expropiación.  En todos los casos, la tierra declarada fiscal debe ser redistribuida en sujeción a las disposiciones de la misma ley que establecen la preferencia de la dotación en favor de comunidades indígenas y campesinas.  Por último, el Reglamento de la Ley INRA regula el procedimiento para dar cumplimiento operativo a las referidas disposiciones dentro del saneamiento.  Se establece específicamente que, durante el desarrollo de las pericias de campo, el cumplimiento de la FES debe ser verificado directamente en el terreno, y sus respectivas superficies deben ser mensuradas y cuantificadas.[11]

Si se observan las estructuras jurídicas recién expuestas relacionándolas con el contexto de la realidad de tenencia de la tierra expuesto más arriba, en el que la alta concentración de la tierra en propiedades medianas y de empresa se caracteriza por la improductividad y la irregularidad de los derechos propietarios, se concluirá en aceptar las importantes potencialidades redistributivas del proceso de saneamiento si es ejecutado con transparencia y rigor jurídico.  Esta percepción ha quedado confirmada, sin descontar sus grandes óbices, por la experiencia práctica vivida hasta ahora en la aplicación del proceso de saneamiento, como se verá más adelante.

Por todo lo expuesto hasta aquí, queda claro que la aplicación de la Ley INRA, mientras se desarrolla el proceso de saneamiento, se concentra en él, de manera que la suerte del proceso de saneamiento es la suerte de la vigencia de la Ley.  En los cuadros que se expone a continuación, se ilustra el avance logrado hasta ahora por el proceso de saneamiento de acuerdo con la última información brindada por el INRA.

Cuadro 3.  Estado de avance del proceso de saneamiento

(Octubre 1996 a diciembre 2004)

 

CATEORÍAS SUPERFICIE EN HAS.
SUPERFICIE TOTAL	109.858.000
Áreas urbanas	713.000
Cuerpos de agua	1.881.000
SUPERFICIE OBJETO DE SANEAMIENTO	107.364.000
SUPERFICIE SANEADA	14.079.000
Tierras fiscales (TF)	3.895.000
TF con vocación forestal	3.849.000
TF para distribución	46.000
SUPERFICIE CON RESOLUCIÓN O TÍTULO	10.184.000
Con resolución final de saneamiento	3.262.000
Con certificado de saneamiento	483.000
Con título ejecutorial	6.439.000
SUPERFICIE EN PROCESO	37.184.000
SAN – TCO	16.219.000
CAT – SAN	6.787.000
SAN – SIM	14.178.000
SUPERFICIE POR SANEAR	56.001.000

Fuente: CESA Boletín No 4, 2005

Cuadro 4.  Superficies tituladas por tipo de propiedad

(1996 a diciembre 2004)

Tipo de propiedad	Títulos		Beneficiarios		Superficie
	No	%	No	%	En has.	%
Propiedad empresarial	95	0,82	145	0,64	196.000	3,05
Propiedad mediana	222	1,91	319	1,40	361.000	5,61
Propiedad pequeña	10.714	92,29	14.797	64,83	328.000	5,09
Sub total títulos individuales					885.000	13,74
Propiedad comunal	523	4,51	7.507	32,89	1.031.000	16,01
Tierras Comunitarias de Origen	55	0,47	58	0,25	4.523.000	70,25
Sub total colectivos					5.554.000	86,26
TOTAL	11.609	100,00	22.826	100,00	6.439.000	100,00

Fuente: Ibídem

La primera constatación, que surge de la información precedente, es la del avance ostensiblemente lento e insuficiente del proceso de saneamiento.  Para empezar, resulta que en 9 de los 10 años fijados por la Ley INRA, como plazo para ejecutar el saneamiento en todo el territorio nacional, solamente se han sa===neado 14 millones de has.  de las más de 107 millones que representan la superficie total objeto de saneamiento, y que para ello se hayan gastado 67 millones de dólares (CESA, 2005).  Luego, es muy preocupante que la superficie de tierras declaradas fiscales como producto del proceso de saneamiento es notablemente pequeña, abarcando solo 3, 895 millones de has., ya que de acuerdo con la ley, solamente las tierras fiscales pueden ser objeto de distribución o redistribución. 

En este mismo sentido, es aun más preocupante que, en su información, el INRA haya excluido la superficie de tierras fiscales de vocación forestal de la superficie de tierras fiscales para distribución, dejando a esta última con la insignificante extensión de 46 mil has.  Aunque no se muestra en el cuadro arriba reproducido, pero es admitido por el propio INRA, la mayor parte de las tierras fiscales de vocación forestal, por lo menos en una superficie de 2,5 millones de has.  son áreas absolutamente libres, sin concesión forestal ni áreas protegidas, y consiguientemente no tienen absolutamente ningún impedimento legal para su dotación en favor de comunidades indígenas o campesinas; al contrario, son varias las disposiciones constitucionales y legales cuyo recto cumplimiento debe conducir a la dotación de dichas tierras.  [12] Sucede pues que las sucesivas autoridades del Poder Ejecutivo y del INRA han negado persistentemente la dotación de las mencionadas tierras fiscales, aun existiendo la reiterada y bien fundamentada demanda de las organizaciones indígenas y campesinas y pudiéndose, con esa dotación, satisfacerse las más apremiantes necesidades de esos sectores y aliviarse enormemente los conflictos sociales.  La evidente razón de esta negativa gubernamental radica en el propósito de reservar las tierras forestales para el sector empresarial, es decir, de reconcentrarlas en manos de los mismos concentradores de la tierra y el bosque.  Este propósito y conducta de la administración estatal es especialmente grave debido a que, como ya ha empezado a ocurrir, todas o casi todas las tierras que puedan declararse como fiscales y disponibles en el proceso de saneamiento, son tierras de vocación forestal,[13] por lo tanto, es absolutamente cierto que si las tierras forestales son excluidas del alcance de la distribución en favor de las comunidades indígenas y campesinas, sencillamente no habrá tierra para éstas.

En un sentido contrario, la información expresada en el cuadro de referencia hace advertir, como un aspecto positivo en el avance logrado hasta ahora por el proceso de saneamiento, el hecho de que la titulación en favor de comunidades indígenas y campesinas haya abarcado una superficie significativamente mayor a la correspondiente a la propiedad individual o empresarial.  Este logro obedece, primero, a que, además de contar con la clamorosa exigencia de toda la sociedad boliviana, la distribución de la tierra en favor de indígenas y campesinos está claramente privilegiada por distintas disposiciones de la Ley, como es el especialmente importante caso de las disposiciones transitorias que establecen el mandato de titular las primeras 16 TCOs demandadas en el término de un año.  Luego, es también el resultado de la intensa y organizada participación de las organizaciones en el proceso de saneamiento, extendida muy frecuentemente a distintas medidas de presión dirigidas a exigir de las autoridades el simple cumplimiento de la ley. 

Con todo, el significado positivo de los referidos datos de titulación comunitaria, debe tomarse con reserva en razón a los asuntos siguientes.  Por un lado, los alcances de la titulación en favor comunidades indígenas y campesinas, y particularmente de TCOs, están muy por debajo de los mandatos legales, de los expresa y reiteradamente comprometidos por las autoridades públicas y de las posibilidades materiales de las que dispuso el INRA.  Por otro lado, estos datos no revelan determinados aspectos en esos mismos resultados del proceso de saneamiento, severamente adversos para los destinatarios indígenas y, en algunos casos, producidos con ilegalidad.  En efecto, no se informa con que superficie total fueron demandas por sus respectivas comunidades indígenas las TCOs tituladas, ni que destino han tenido las superficies de esas demandas no incluidas en la titulación, ni las causas de tales disminuciones.  De divulgarse esa información, se sabría que la mayor parte de las TCOs de tierras bajas se titulan con superficies significativamente menores a las comprendidas en sus demandas, lo que obedece a que los derechos agrarios legalmente adquiridos por terceros no indígenas al interior de las superficies demandadas, de acuerdo a la ley, son consolidados durante el proceso de saneamiento. 

Sin embargo, en varios casos comprendido en los datos globales de referencia, la titulación de las TCO ha impuesto muy importantes disminuciones a las superficies demandadas, de manera poco transparente o abierta y prepotentemente ilegal.  Así, el saneamiento de las TCOs guaranís ha titulado mucha más superficie a favor de propiedades ganaderas medianas y de empresa de dudosa legalidad, que la que ha titulado a favor de las propias TCOs, consumando una suerte de liquidación legal de las reivindicaciones territoriales históricas del pueblo guaraní (Rojas, 2003).  Así también, en las TCO de los pueblos Guarayo y Yaminagua-Machineri, en absoluta y abierta transgresión de la Ley INRA, de la Ley Forestal, del reglamento de esta, de las propias Resoluciones que otorgan las concesiones forestales y de una sentencia expresa de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se han excluido de las superficies tituladas aquellas en poder de concesiones forestales cuyas superficies estaban expresamente condicionadas a que el saneamiento no determine en ellas la existencia de derechos agrarios, prevalentes sobre los derechos de aprovechamiento forestal por mandato legal (Tamburini y Betancur, 2003).

La experiencia en la aplicación del proceso de saneamiento de la propiedad agraria ejecutada hasta ahora, revela centralmente que las grandes e injustificadas limitaciones, distorsiones o transgresiones a la legalidad, y lesiones a los derechos indígenas que caben reconocerse en sus resultados, no son causados por la ley que los regula, sino, por el contrario, por la sistemática violación de esa ley por parte de las autoridades públicas responsabilizadas de su cumplimiento.

Es en esta misma experiencia, y no obstante situaciones tan graves como las recién mencionadas respecto a los procesos de saneamiento de TCOs, que ha quedado corroborado por los hechos que el marco legal en el que se sustenta el saneamiento es idóneo para resolver con aceptable equidad, transparencia y respeto por los derechos sociales, los más graves problemas de tenencia de la tierra, siempre y cuando, las autoridades lo apliquen con rectitud.  En este sentido, existe la experiencia de varios procesos de TCO, como el paradigmático caso de Monte Verde,[14] en los que las resoluciones finales del proceso, por lo menos en su fase administrativa, han dotado a favor de las respectivas TCO altos porcentajes de las superficies demandadas, rechazando las pretensiones ilegales de terceros.  En todo caso, que el saneamiento tenga un desenlace exitoso o aceptable como el de las TCOs recién mencionadas, o que desemboque en grandes irregularidades y violaciones a los derechos sociales legalmente establecidos como en los casos mencionados antes, es un asunto que ha venido dependiendo directamente del grado de participación y presión de las organizaciones sociales interesadas.  Dando una muestra concluyente de la conducta intransparente y parcializada de las autoridades públicas, ha ocurrido con mucha frecuencia que aun los actos de mero trámite que les corresponden cumplir en aplicación de la ley, requieran de la presión social para ejecutarse cuando afectan los intereses de los grupos de poder.  Por eso mismo, el común de las movilizaciones sociales protagonizadas por las organizaciones indígenas y campesinas de las tierras bajas, no han demandado sino el mero cumplimiento de la ley.

Los actos mediante las autoridades públicas han violado la ley en servicio de los intereses de los poderosos grupos empresariales y en detrimento de los derechos de indígenas y campesinos, son verdaderamente muchos.  Involucran a todas las instancias de la institucionalidad pública relacionada a los asuntos agrarios, desde el INRA en sus diferentes niveles, hasta el Tribunal Agrario Nacional (TAN) y el Tribunal Constitucional, pasando por el poder ejecutivo y el Sistema de Regulación Sectorial.  Asimismo, se han producido en todas las etapas del proceso de saneamiento y aun fuera de el, incluyendo el tratamiento dilatorio a las demandas de las comunidades indígenas y campesinas, la sobreposición ilegal de modalidades de saneamiento, la adulteración de información recogida en las pericias de campo, la clausura o reapertura arbitraria de etapas del procedimiento, la convalidación de documentos impertinentes o fraudulentos, la dictación de resoluciones administrativas y de sentencias agrarias y constitucionales contrarias a la ley y a la misma CPE, entre otras muchas y graves expresiones.

Esta conducta persistente en las autoridades públicas en materia agraria ha sido abundantemente denunciada por distintas organizaciones sociales y esta ampliamente ilustrada por diversas fuentes.  Sin embargo, si las fuentes provenientes de las entidades de la sociedad civil no ofrecieran suficiente confiabilidad por su eventual parcialidad con el movimiento indígena y campesino, puede acudirse a la información producida por el Defensor del Pueblo, sólidamente sustentada y libre de toda sospecha de parcialidad política.  En septiembre de 2003, el Defensor del Pueblo hizo conocer su informe especial sobre los derechos a la propiedad y la tenencia de la tierra y el proceso de saneamiento, resultado de un minucioso proceso de indagación y procesamiento de las múltiples denuncias recibidas sobre el tema, en el, se encontrara una sólida y confiable descripción de los múltiples actos de las autoridades públicas violatorios de la ley.

Sin pretender abarcar un panorama tan amplio como el de los actos ilegales e intransparentes de las autoridades públicas, baste aquí con mencionar algunos de los casos más graves e indiscutibles en su veracidad.  El primero de ellos, da cuenta que la ilegalidad e intransparencia en la gestión pública agraria empieza con la designación de sus principales autoridades.  El mejor ejemplo de ello, y no el único, es el del INRA, donde dos sucesivos directores nacionales, cuyas gestiones se extendieron desde 1997 hasta fines de 2004, antes de ser designados tenían públicos e importantes compromisos con el más poderoso grupo de interés en sector.  Uno de ellos, que del INRA pasó a ser Vocal y Presidente del TAN, había sido el principal abogado de la entidad gremial del empresariado agropecuario Santa Cruz (CAO), y el otro, había sido su gerente. 

Pero lo más grave de este caso, es que uno de estos directores (Rene Salomón) fue designado incumpliendo los requisitos legalmente establecidos para el efecto y permaneció en el cargo durante varios años a pesar de las reiteradas y públicas denuncias sobre la ilegalidad de su designación.  Finalmente, cerca de finalizar el periodo de 5 años legalmente definido para el cargo, la Delegada Presidencial Anticorrupción, en documento público de 4 de diciembre de 2003, determinó que la designación de dicho director fue ilegal, con “negligencia y falta absoluta de transparencia y apego a la letra de la convocatoria y de la ley”.  Sin embargo ni el aludido tuvo la dignidad de renunciar ni el gobierno tuvo la elemental responsabilidad y decencia de pedirle su renuncia ante la concluyente revelación de su más alta representante en la lucha por transparentar la administración pública.  Así, el gerente de la CAO en ilegales funciones de Director Nacional del INRA, terminó tranquilamente su periodo en el cargo, y no se hizo ni el más mínimo amago de investigar o, mucho menos, procesar a los responsables de este atropello a la legalidad.  Esta situación, es altamente reveladora de la plena continuidad en la apropiación corporativa de la administración pública en materia agraria que vienen consumado los grupos empresariales. 

Los otros casos de grave violación de la ley por parte de las autoridades públicas, son los que se han para beneficiar a las empresas forestales lesionando gravemente los derechos a la tierra de los pueblos indígenas.  Por una parte esta el caso, ya mencionado líneas atrás, de las concesiones forestales otorgadas en sobreposición a varias TCOs en proceso de saneamiento.  De acuerdo a la Ley Forestal y su reglamento, y a las propias resoluciones que otorgaban las concesiones, las superficies de las mismas eran condicionales, y en el caso de que el saneamiento estableciera la existencia de derechos agrarios al interior de las mismas, las superficies de estos últimos se excluirían de las superficies objeto de las concesiones.  Como resolución final en el largo proceso legal de impugnación que plantearon las organizaciones indígenas, la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, si bien confirma las concesiones impugnadas, en su parte conclusiva subraya la condicionalidad de sus superficies.  No obstante, en sentido inverso al señalado por la ley y la Corte Suprema, el INRA, con el aval del poder ejecutivo, ha optado por consolidar la superficie de las concesiones excluyendo de la superficie titulada para las TCOs la sobrepuesta por aquellas.  Por otra parte, no obstante que la ley establece claramente como único procedimiento legal para la declaración del carácter fiscal de la tierra el proceso de saneamiento, en 1999, el INRA aprobó la Resolución Administrativa 098/99, por la cual se establecía otro procedimiento, mucho más expeditivo, para declarar tierras fiscales con el exclusivo fin de otorgar concesiones forestales.  Pese a la flagrante ilegalidad e inconstitucional de la resolución, el Tribunal Constitucional rechazó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por las organizaciones indígenas y la resolución fue aplicada, producto de lo cual son los 3.8 millones de has de tierras fiscales de vocación forestal que las autoridades persisten en reservar para el sector empresarial.

2.3.- Las principales amenazas. 

Las principales amenazas que confronta el proceso agrario en curso, tienen como única y fundamental causa el sostenido propósito de las autoridades públicas de evitar el cumplimiento de los mandatos legales que afecten los intereses de grupos de poder.  En este afán, los gobernantes han alternado las vías de la violación de la ley en el cumplimiento de los actos administrativos, y la de la alteración oscura e ilegal del marco legal vigente.  Es de estas dos líneas de conducta que emergen las más graves amenazas para el proceso agrario.

Respecto a la primera de ellas, cabe afirmar que si la administración agraria continúa sometida al servicio ilegítimo de los grupos de poder económico y político, se estará volviendo a transitar el camino seguido por la administración de la reforma agraria y se encontrará, probablemente en menos tiempo que el empleado por aquella, resultados aun más desastrosos para el país.  En efecto, sin las crecientes irregularidades y conflictos en el proceso de aplicación de la Ley INRA, y particularmente en el proceso de saneamiento, llegaran a derivar en la necesidad de interrumpir el proceso e intervenir el INRA, como se lo hizo en 1992 con el CNRA y el INC, se estaría en una situación tan inverosímil y penosa como la de sanear el saneamiento o intervenir la intervención.  Ante ello, sería inevitable que la problemática social de tenencia de la tierra se precipite en la violencia generalizada, pues resultaría previsible que todos tomen en mano propia las soluciones a sus problemas y el respeto a sus derechos. 

 Respecto a la segunda de estas líneas de conducta, se debe destacar que después de múltiples y recurrentes intentos fallidos por alterar el marco legal agrario, como aquel proyecto de Resolución Ministerial con la que se pretendía elevar el parámetro de carga animal a 25 has.  por cabeza de ganado, o el frustrado reglamento de la Ley INRA aprobado en el último día de la gestión de gobierno de Sánchez de Lozada, los grupos empresariales del oriente han logrado finalmente su propósito, consiguiendo la vigencia de un paquete de disposiciones normativas que, en conjunto, constituyen la reversión o anulación tácita de contenidos de importancia fundamental en el marco legal agrario expresado básicamente en la Ley INRA y su Reglamento.  Este conjunto de normas reversivas, aprobadas todas con la más absoluta oscuridad y en casi todos los casos con flagrante ilegalidad, está compuesto centralmente por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 2493, y por 4 Decretos Supremos aprobados por el ex presidente Mesa en fecha 17 de mayo de 2005.

            La ley 2493 aprobada en agosto de 2003, contra lo que sería razonable suponer, no es una Ley en materia agraria o relativa a los recursos naturales renovables, es una Ley de actualización en materia tributaria.  Sin embargo, las más tristes destrezas parlamentarias la han convertido en el contexto normativo propicio para introducir, subrepticiamente, una profunda modificación en uno de los contenidos fundamentales de la legislación agraria, como es la regulación relativa al cumplimiento y verificación de la función económico-social de las propiedades agrarias medianas y de empresa.  Como se ha mencionado ya, todas las posibilidades redistributivas que ofrece la Ley INRA, radican en esta regulación.  Como se ha explicado también a propósito del nuevo marco legal, la Ley INRA parte del precepto constitucional que condiciona la protección legal de la propiedad agraria mediana y de empresa al cumplimiento de la función económico social (FES) y le da una adecuada regulación sustantiva caracterizando específicamente el cumplimiento de la FES como el desarrollo, bajo ciertas condiciones mínimas de productividad y sostenibilidad, de las distintas actividades de aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales renovables.  Dándoles efectividad a esas normas sustantivas de base constitucional, se establece que las propiedades medianas y de empresa cuyos títulos ejecutoriales, si los tienen, no estén exentos de todo vicio de nulidad, solo retendrán y consolidarán aquellas superficies que cumplan efectivamente con la FES.

            Para dar suficiente seguridad y operatividad a esas regulaciones legales, el Reglamento de la Ley ha establecido que la verificación del cumplimiento de la FES, a efectuarse durante el proceso de saneamiento, debe, necesaria y obligatoriamente hacerse en el terreno, de manera directa y cuantificando las superficies que efectivamente cumplan la FES.

           

Frente a los inconvenientes que dicho dispositivo legal acarrea a la concentración improductiva de la tierra, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 2493 establece, de manera calculadamente subrepticia, que el cumplimiento de la FES podrá acreditarse mediante la presentación de planes de ordenamiento predial.  Es decir, con simples papeles que, en este caso, solo expresan intenciones de realización futura, como todo plan, que no pueden brindar certeza alguna sobre el actual y real uso de la tierra y que la Superintendencia Agraria aprueba expeditivamente y a bajo precio.

            En cuanto a los Decretos Supremos del 17 de mayo de 2003, se debe mencionar primero que también fueron aprobados en la oscuridad y a espaldas de la ciudadanía en general y de las organizaciones indígenas y campesinas en particular.  Resultando demasiado extensa la explicación detallada de sus contenidos, conviene limitarse a solo su enunciación general.  El D.S.  28148, introduce varias e importantes modificaciones al Reglamento de la Ley INRA, la más trascendental de las cuales es la desconcentración del INRA, cuyos efectos, como veremos enseguida, serán devastadores aún para las más modestas expectativas de redistribución de tierras o de transparentación de la administración agraria.  El D.S.  28140 tiene el objeto de crear, contra lo establecido en las leyes agraria y forestal, la propiedad forestal, con la evidente orientación de permitir que las concesiones forestales y las barracas del norte amazónico, puedan convertir sus derechos de aprovechamiento, temporales y condicionales, a propiedad agraria.  Por último, el D.S.  28160 relativo al acceso a la tierra y al desarrollo productivo, esta destinado a ampliar el mercado de tierras, promoviendo que las mismas sean adquiridas de los bancos por los campesinos e indígenas con créditos hipotecarios y desligando implícitamente al Estado de su obligación constitucional de dotar gratuitamente tierras a estos sectores, particularmente las tierras de vocación forestal que quedan excluidas del decreto[15]. 

            El conjunto de estos Decretos Supremos adolece de una flagrante ilegalidad, pues en todos ellos se incurre en frontales contradicciones con disposiciones de superior rango legal, como las de la Ley INRA e, incluso, de la Ley Forestal.  Al mismo tiempo, supone una nueva violación del derecho a la consulta estipulado a favor de los pueblos indígenas por el Convenio 169 de la OIT, suscrito por el Estado boliviano en 1990.  Como es bien sabido, no hay asunto que afecte más profundamente a la existencia misma de los pueblos indígenas que el destino de la tierra.  El sentido global de estos decretos es el de complementar, operativizar y consolidar la reversión de los contenidos sociales de la Ley INRA ya iniciada con la Disposición Adicional Segunda de la Ley 2493.

            En el ámbito de los referidos decretos, resulta particularmente importante esclarecer el verdadero sentido y alcances de la desconcentración del INRA establecido en el decreto modificatorio del Reglamento de la Ley INRA.  El sentido real de esta medida, es la concesión de un elemento central y de decisiva efectividad en la autonomía departamental traumáticamente exigida por los grupos cívico-empresariales de Santa Cruz, como es la potestad de las autoridades departamentales de administrar autónomamente los recursos naturales, en este caso la tierra. 

           

El decreto en cuestión establece que, en virtud a la desconcentración del INRA, serán sus Directores Departamentales quienes asuman la potestad de tomar las últimas decisiones en los procesos administrativos de distribución de tierras y regularización de derechos agrarios, lo que se expresa en la atribución de dictar las resoluciones finales en los procesos de saneamiento de la propiedad agraria.  De esta manera, se despoja absolutamente a las autoridades nacionales de administración agraria de toda capacidad de decisión en el proceso agrario, y se concentra la misma en las autoridades departamentales, constituidas por la voluntad dominante de los actores departamentales.  En este sentido, debe tenerse en cuenta que, en el ámbito formal de la Ley, los Directores Departamentales del INRA son designados por el Director Nacional de ternas elevadas por las Comisiones Agrarias Departamentales, y que en el ámbito de la contundente realidad, los Directores Departamentales en las tierras bajas, han sido incondicionales instrumentos de los grupos locales de poder.

CONCLUSIONES

1.  A 52 años de dictarse la Reforma Agraria y a 9 de aprobarse de la Ley INRA, la alta concentración en la tenencia de la tierra, con evidentes características de intransparencia e ilegalidad y uso improductivo y especulativo, es una realidad ampliamente predominante en las tierras bajas de Bolivia.  Esta situación constituye la causa fundamental de los conflictos sociales que se han venido generando en ese ámbito, cuya intensidad y ampliación crecientes han llegado a amenazar sensiblemente la continuidad democrática y la convivencia pacífica en el país, además de haber derivado en graves y también crecientes violaciones de los derechos humanos, particularmente de la población indígena y campesina.  Al mismo tiempo, la realidad de alta concentración improductiva en la tenencia de la tierra en las tierras bajas representa un obstáculo insuperable para toda perspectiva de desarrollo sostenible y socialmente integrador, capaz de brindar bienestar y progreso a la sociedad boliviana en su conjunto.  Por todo ello, tiene fundamental importancia que la redistribución de la tierra con transparencia y equidad social sea sólidamente asumida por el Estado boliviano como en principal objetivo del proceso agrario en curso.

2.  El marco legal vigente en materia agraria, centralmente expresado en la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Reglamento y en gran medida producto del acuerdo intersectorial, es suficiente y adecuado para resolver los más graves e impostergables problemas generados en la tenencia de la tierra en el país, y para encaminar soluciones profundas y duraderas en la problemática agraria nacional, siempre y cuando sea aplicado por las autoridades públicas con rigor y transparencia.Esto no niega la eventual pertinencia de reformar parcialmente la legislación agraria vigente en el corto o mediano plazo, lo que, sin embargo, en ningún caso debe considerarse como una urgencia o una condición para resolver los mayores problemas que se confrontan actualmente.

3.  La generalidad de las autoridades públicas concernidas en la aplicación de la legislación agraria ha violado o tergiversado, por acción u omisión, reiterada y sistemáticamente, las leyes cuyo cumplimiento y vigencia recaen en su responsabilidad.  Estas graves acciones en la mayor parte de los casos se han producido para favorecer a los sectores empresariales de poder económico y político, y han lesionado los derechos constitucional y legalmente establecidos en favor de los pueblos indígenas y de las comunidades campesinas.  Las sensibles frustraciones que el proceso de aplicación de la Ley del SNRA viene causando a las expectativas y aspiraciones depositadas en él, por el conjunto de la sociedad boliviana, obedecen al incumplimiento y vulneración de la ley por parte de las autoridades públicas y no a la ley en sí misma.

4.  Una de las leyes cuya violación por parte de las altas autoridades públicas legislativas, ejecutivas y administrativas, ha sido más frecuente y lesiva a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas de Bolivia es la Ley 1257, ratificatoria del Convenio 169 de la OIT, y en particular, el derecho que dicho convenio internacional otorga a los pueblos indígenas para ser consultados por las autoridades públicas toda vez que se pretendan adoptar medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos.  En los últimos años, son muchas las leyes, decretos supremos y distinto tipo de resoluciones que se han puesto en vigencia en total vulneración del mencionado derecho a la consulta de los pueblos indígenas, generalmente afectando profundamente sus derechos territoriales, fundamentales e indispensables para su subsistencia física y reproducción étnica.  En general, se ha impuesto, en la conducta de las autoridades públicas, la tendencia a prescindir de la consulta y la concertación con las organizaciones indígenas y campesinas del país, al momento de tomar decisiones relativas a los temas de la tierra y los recursos naturales, lo que, además de suponer graves transgresiones legales, promueve poderosamente la confrontación y el conflicto social.

5.  Entre las disposiciones legales aprobadas con absoluta prescindencia del derecho a la consulta establecido en el Convenio 169 de la OIT, así como con total oscuridad ante la ciudadanía y en algunos casos con abierta ilegalidad, se encuentran la Disposición Adicional Segunda de la Ley 2492 y los tres decretos supremos relativos al tema agrario aprobados el 17 de mayo del presente año.  El conjunto de estas disposiciones tiene el sentido principal de obstruir o anular mecanismos de la Ley del SNRA y su reglamento, fundamentales e imprescindibles para los resultados redistributivos y el desarrollo transparente del proceso agrario en curso. 

6.  Al presente y desde hace varios años, el Estado boliviano tiene la posibilidad cierta e inmediata de satisfacer las más apremiantes necesidades y demandas de tierra de las comunidades campesinas e indígenas al disponerse de por lo menos 2 millones y medio de hectáreas de tierras que tienen la situación legal de fiscales y disponibles, completamente al margen de las tierras fiscales sobre las que existen concesiones forestales o áreas protegidas.  Sin embargo, las sucesivas autoridades públicas competentes, particularmente del Poder Ejecutivo y del INRA, han venido negando, tácita o explícitamente, la distribución de dichas tierras en favor de comunidades indígenas y campesinas, no obstante que el mandato de varias disposiciones constitucionales y legales impone hacerlo.  La evidente razón de dicha actitud de las autoridades públicas es el propósito de reservar las potencialidades económicas de esas tierras de vocación forestal, para su aprovechamiento por el sector empresarial.  Dado que todas o casi todas las tierras susceptibles de declararse fiscales y disponibles son de vocación forestal, mientras el Estado boliviano no asuma sincera y efectivamente la necesidad de incluir dichas tierras en las que se destinen a las comunidades indígenas y campesinas, convirtiendo a éstas en actores comunitarios del desarrollo forestal sostenible, no existirá ninguna posibilidad cierta de alguna redistribución significativa de la tierra, ni de satisfacer siquiera las más urgentes necesidades de tierras del sector indígena y campesino, ni, consiguientemente, dar vigencia real a sus derechos sobre la tierra y los recursos naturales.

7.  La efectiva participación y control social en los actos de la administración pública en materia agraria, y particularmente en el desarrollo del proceso de saneamiento de la propiedad agraria, además de constituir un derecho de las personas y las organizaciones sociales agrarias, es una decisiva condición para la eficiencia y transparencia de la gestión pública, como ha quedado demostrado en la experiencia práctica.  No obstante, en muchos casos las autoridades y funcionarios del INRA han prescindido o menoscabado dicha participación social en sus actuaciones, ya sea en razón a determinados vacíos normativos o por decisión de su libre albedrío, afectando negativamente la transparencia y confiabilidad de las mismas.  Tiene primordial interés para la buena marcha del proceso de la aplicación de la legislación agraria en general y particularmente de desarrollo del saneamiento de la propiedad agraria, ampliar y fortalecer la participación y el control social en el mismo.  De manera particular, para eliminar las posibilidades de irregularidades o fraudes de gravísimas consecuencias, urge establecer y garantizar la participación y el control social en el saneamiento de tierras alejadas de los centros poblados, en las que, al no existir personas asentadas, las autoridades del INRA actúan con absoluta invisibilidad respecto a la ciudadanía. 

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- Dr. Alejandro Almaraz Ossio es consultor independiente.

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