¿Un escándalo inminente?

Condonación de la deuda : la promesa incumplida de la cumbre de Colonia

19 de abril del 2000

Los ministros de finanzas que se reunieron en Washington para las Reuniones de Primavera del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional hicieron poco para rescatar el fallido programa internacional de alivio de la deuda. Pruebas recientes sugieren que las naciones acreedoras no están cumpliendo las promesas que hicieron a los países más pobres del mundo el año pasado. La Coalición Jubileo 2000 advierte a los líderes mundiales de un "escándalo inminente" si no actúan con rapidez. Este informe explica la situación actual.

FALTA RAPIDEZ

Sólo cinco países han pasado

FALTA PROFUNDIDAD

Las deudas se ven reducidas en un máximo de un 40 %

FALTA AMPLITUD

Países claves todavía exclui-dos

NI JUSTO NI TRANSPARENTE

Es hora para un proceso nuevo

"La pregunta es... por qué sigue tan lento el avance para resolver el problema de la deuda. Por qué tantas indecisiones? Por qué es tan difícil proveer los fondos requeridos aún para las iniciativas ya acordadas? Son los pobres quienes pagan el costo de la indecisión y del retraso."

Papa Juan Pablo II, 23 de septiembre de 1999

"Si tenemos éxito, el primer país se beneficiará del alivio de la deuda no en años, ni en meses, sino en semanas."

Presidente del Comité Monetario y Financiero del FMI y Ministro de Finanzas del Reino Unido, Gordon Brown, 24 de septiembre de 1999

"Falta que todavía se concretice el alivio más profundo, más rápido y más amplio prometido el año pasado."

Kofi Annan, Secretario General de la ONU, 14 de marzo del 2000

Cuántos países han recibido condonación de su deuda bajo el plan acordado en Colonia?

Al finalizar las Reuniones de Primavera de los ministros de finanzas en Washington sólo cinco países (Bolivia, Uganda, Mauritania, Mozambique y Tanzania) habían empezado a recibir condonación bajo la Iniciativa Mejorada de los Países Altamente Endeudados (HIPC) acordada en Colonia. En diciembre de 1999, el entonces director ejecutivo del FMI esperaba que entre ocho y once países alcanzaran el "punto de decisión" antes de abril del 2000.¹Ningún país había alcanzado el "punto de finalización" - momento en que se condona realmente la deuda.² Las perspectivas de progreso antes de que se acabe el año milenario son igual de alarmantes. En diciembre de 1999, se esperaba que 24 países recibirían condonación antes de finalizar el 2000. Ahora, el Banco Mundial dice que 19 países pueden llegar al punto de finalización en este año - sin embargo tiene planes concretos para sólo 14 de éstos.³Es probable que sólo dos países, Uganda y Bolivia, lleguen a su punto de finalización en el 2000.

Qué ocurrió en las Reuniones de Primavera?

Hubieron tres avances principales.

1. Japón se unió a otros países del G7 prometiendo la condonación del 100 % de su deuda (créditos para la exportación). Esto potencialmente cubrirá $1,400 millones de deuda, pero la condonación no se efectuará antes de alcanzar al punto de finalización y no incluirá todas las categorías de deuda.⁴El ministro de finanzas británico Gordon Brown también declaró que era probable que los países escandinavos y otros países europeos no incluidos en el G7 declararían una condonación del 100 % en un futuro próximo.

2. Se tomó la decisión de crear un nuevo comité conjunto de implementación (JIC) para supervisar la ejecución de la iniciativa HIPC y el desarrollo de estrategias eficaces de reducción de la pobreza. Esta iniciativa fue originalmente una idea del gobierno británico para asegurar que el calendario HIPC no se retrasara aún más. El comité entrará en vigor en mayo y estará compuesto por empleados del Banco Mundial y del FMI.

Japón ($200 millones), Canadá ($104 millones), España ($85 millones) y Suiza ($58

millones) anunciaron el incremento de sus contribuciones para el fondo fiduciario proveedor del financiamiento para el Banco Mundial y los bancos multilaterales de desarrollo(HIPC Trust Fund). El Fondo Fiduciario tiene ahora $2,500 millones pagados o prometidos, pero esto todavía deja al programa HIPC con significante déficit.

Todos estos avances son positivos, pero los activistas han pedido un manejo más comprometido y dinámico para que se realice una condonación amplia y eficaz. Un informe del FMI/Banco Mundial sostiene explícitamente que por problemas de financiamiento el calendario puede ser detenido.⁵

Por qué el proceso avanza tan lentamente?

El cuadro 1 resume los atrasos en la ejecución del acuerdo de Colonia y los motivos de estos últimos. Varios casos resaltan:

Guyana- Se proyectaba que sería uno de los primeros países en pasar por la Iniciativa HIPC mejorada, ya que había cumplido el proceso HIPC en su fase anterior. Guyana ha sido declarada "fuera del camino" en su programa de ajuste estructural del FMI porque el gobierno gastó por encima de su presupuesto; pero el rol del mismo FMI ha sido contradictorio y inconsistente. El gobierno consultó al FMI durante el verano (europeo) de 1999 para llegar a un acuerdo en una disputa de pagos del sector público. El FMI aconsejó que se solucionara la disputa mediante un aumento de salarios recomendado por árbitros independientes, lo que llevó a que el gobierno gastara por encima de su presupuesto. El FMI usa este déficit presupuestal como razón para retrasar la condonación de la deuda.

Malí alcanzó el punto de decisión en el HIPC I en septiembre de 1998. Ahora le dicen que por los cambios de gobierno y una reforma demasiado lenta de la administración pública y del ajuste estructural de su sector algodonero, no alcanzar el punto de decisión en el HIPC II hasta el verano (europeo) del 2000.

Cuadro 1:

Países que originalmente debían alcanzar el punto de decisión en el 2000

País	Motivo dado por el retraso*	Punto de Decisión alcanzado	Punto de decisión probable*
Benin	Presión de Japón	6	Junio del 2000
Bolivia	Problemas de financiamiento de los acreedores	4	8 de febrero del 2000
Burkina Faso		6	Principios de mayo del 2000
Camerún		6	Incierto (documento preliminar julio del 2000)
Chad		6	Segunda mitad del 2000
Costa de Marfil	Golpe de Estado en dic. 1999	6	Incierto
Etiopía	Conflicto con Eritrea	6	Incierto
Ghana	Presión del acreedor para que se retire	6	No está pidiendo condonación
Guinea		6	Junio 2000
Guinea Bisau	Nuevo gobierno	6	Agosto/septiembre del 2000
Guyana	Rebasó metas presupuestarias	6	Incierto
Honduras		6	Mayo/junio del 2000
Laos		6	Incierto
Malawi	Presión de Japón	6	Incierto
Mali		6	Agosto/septiembre del 2000
Mauritania	Retraso de acreedores	4	10 de febrero del 2000
Mozambique	Cambio de gobierno	4	Principios de abril del 2000
Nicaragua	Acusaciones de mala gobernabilidad	6	Incierto
Niger	Atrasos del ajuste estructural	6	Principios del 2001
Ruanda		6	Noviembre del 2000
Senegal	Cambio de gobierno	6	Fines de abril del 2000
Sierra Leone	Problemas pos conflicto	6	Incierto
Tanzania		4	4 de abril del 2000
Uganda	Requiere más tiempo para su PRSP**	4	8 de febrero del 2000
Zambia	Privatización lenta	6	Principios del 2001

*Información basada en fuentes formales e informales del Banco Mundial, el FMI y gobiernos

**PRSP: Poverty Reduction Strategy Paper- Plan Estratégico para la Reducción de la Pobreza se añadió como condición para participar en el HIPC II, adicional al ya existente programa de ajuste estructural)

Benin, Ghana y Malawi están siendo presionados por Japón para que no pidan condonación de la deuda bajo la iniciativa HIPC. Japón ha dejado claro que si estos países entran en el HIPC, reducirá su financiamiento concesional de manera drástica. Mientras Japón -como también el Banco Mundial y el FMI- ha afirmado que Gana ha declarado que no entraría a la Iniciativa HIPC, fuentes del gobierno de Gana han confirmado recientemente que el gobierno no descarta que participe.

Quién es culpable del retraso?

No se puede culpar por cada retraso a los acreedores -el golpe de Estado en Costa de Marfil cambia claramente las posibilidades de este país en cuanto a la condonación de su deuda. Sin embargo en casi todos los demás casos, una o varias acciones de los acreedores parecen detener el proceso:

El congreso estadounidense se niega a financiar el pedido de la administración Clinton de $210 millones para el fondo fiduciario HIPC, a pesar de que los Estados Unidos probablemente alcance un superávit presupuestal de $1 trillón a lo largo de los próximos 10 años.

-. El Banco Mundial argumenta que la condonación de la deuda HIPC dañaría su clasificación "triple A" a pesar de que el Banco Mundial está garantizado por más de $180,000 millones de dólares de capital suscrito por sus miembros.

-. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se niega a proporcionar fondos para la iniciativa HIPC y busca sacar cuanto pueda del fondo fiduciario HIPC del Banco Mundial.

-. La Unión Europea se niega a confirmar la liberación de fondos de ayuda provenientes del Fondo de Desarrollo Europeo que no ha sido gastado porque argumenta que EEUU tiene que proporcionar su "parte justa" de condonación de deuda.

El Banco Mundial y otros acreedores usan la inclusión del nuevo Plan de Lucha Contra la Pobreza (PRSP) para retrasar aún más la condonación de la deuda. Esto fue subrayado en marzo por la Ministra británica de Desarrollo Clare Short cuando criticó la "búsqueda del plan de reducción de la pobreza perfecto".

Mientras los acreedores se pelean entre ellos, los pobres de los países más pobres son quienes pagan el precio más alto.

Se condona el 100 % de la deuda de los países que califican?

No. A pesar que las cifras del Banco Mundial/FMI sugieren que entre el 90 y 100 % de la deuda está siendo condonada para los países que han alcanzado el punto de decisión, en realidad la carga de la deuda ha sido reducida en promedio de sólo el 40 %. La deuda total (ver cuadro 2) para estos cinco países ( 1998 en valor presente neto) es un poco más de $17,000 millones y la reducción bajo la Iniciativa HIPC I y II es de menos de $7,000 millones. El pago anual de la deuda se ve también reducido por un monto modesto similar. El servicio de deuda para estos países antes del HIPC ha sido de $874 millones, y se estima que después del HIPC será de $565 millones. Esto representa una reducción en el servicio de la deuda de sólo un 35 %. El cuadro 2 muestra las reducción para cada país- y los gastos correspondientes a salud y educación.

Cuadro 2: Reducción de la deuda para los cinco primeros países que pasaron el HIPC II

millones de $	Deuda 1998	Reducción nominal	Servicio de deuda antes de HIPC	Servicio de deuda después de HIPC	Reducción del servicio de deuda	Gastos en educación	Gastos en Salud
Uganda	3,935	1,950	155	50	67%	174	126
Bolivia	6,078	2,060	329	240	27%	442	325
Mauritania	2,589	1,200	116	80	31%	51	17
Tanzania	7,603	3,000	162	150	7%	154	87
Mozambique	8,208	4,300	112	45	60%	96	57
TOTAL	30,411	12,510	874	565	35%	917	612

Fuente: Banco Mundial y estimaciones de Jubileo 2000

Por qué la condonación de la deuda para estos países no se aproxima al 100 %?

El acuerdo de Colonia va a reducir la deuda en un 150 % del valor anual de las exportaciones - pero todavía está lejos de una condonación total. El G7 acordó que condonaría un 100 % de la deuda concesional de ayuda (ODA -Overseas Development Aid), pero quedan sumas importantes de deuda que aún no han sido tocadas por los compromisos de condonación del 100 %.

De esto, por ejemplo la deuda multilateral es la más importante: no hay ninguna promesa de parte del FMI, Banco Mundial o bancos regionales de desarrollo de condonar el 100 % de sus deudas. Más de un 35 % de la deuda a largo plazo de los países HIPC es multilateral. Se requiere que los acreedores multilaterales condonen sólo la proporción de su deuda necesaria para reducir la deuda total de un país HIPC a niveles "sostenibles".

En cuanto a la deuda bilateral, sólo unos cuantos acreedores -esto incluye en cierta medida al G7- se comprometieron a condonar el 100 % de la deuda que no sea ODA o concesional. De esta manera estos compromisos cubren sólo un porcentaje de la deuda bilateral total. Los compromisos de un 100 % tampoco afectan a la deuda privada. Estos cinco casos demuestran que los países HIPC pueden esperar reducciones de su deuda de mucho menos de un 100 %.

Al tomar en cuenta el aumento de la pobreza en estos cinco países muestra porque este nivel de condonación es inadecuado. Después de la implementación del acuerdo de Colonia, los primeros cinco beneficiados seguirán pagando anualmente más de $500 millones de dólares a los acreedores extranjeros - casi la misma cantidad que invierten en salud. Uganda tiene uno de los niveles más altos de VIH en el mundo, lo que ha dejado ya un millón de niños huérfanos. Un 60 % de la población boliviana no tiene acceso ni siquiera a condiciones básicas de salubridad, y un tercio de la población no tiene acceso a agua potable. En Mauritania la tasa de analfabetismo adulto permanece en un 62%, una de las más altas del mundo. Mozambique enfrenta ahora el reto de reconstruirse después de las peores inundaciones que se recuerden en su historia. En Tanzania cerca de un tercio de los niños están desnutridos y menos de la mitad están inscritos en escuelas primarias.

Se ha condonado mucho menos de lo que sugirieron los titulares después de la Cumbre G8 el año pasado. En Colonia y desde entonces, los gobiernos acreedores declararon que habían acordado condonar hasta $100,000 millones. De hecho, hasta ahora, menos de $11,000 millones han sido condonados. El cuadro 3 muestra como fue calculada esta cifra de $100,000 millones y cuanto ha sido condonado hasta ahora.⁶

Cuadro 3: Composición de la condonación de la deuda prometida y entregada

en millones de $	Prometido en Colonia	Entregado
Ofrecido bajo el alivio de deuda tradicional (términos de Nápoles)	30,000	5,100
Ofrecido bajo el HIPC I	25,000	5,500
Suma adicional ofrecida para el HIPC II	25,000	0.0
Condonación de deuda bilateral ODA (ayuda) separada	20,000	0.0
TOTAL	100,000	10,600

Fuente: Banco Mundial /Cálculos de Jubileo 2000

Diez meses después de Colonia, parece bastante improbable la entrega de $100,000 millones de deuda condonada sin que haya una revisión significativa de la rapidez y amplitud del alivio.

Uno de los factores que hará peligrar aún más la entrega de los $100,000 millones de deuda condonada y que reducirá los beneficios para los países es la promesa de que la condonación de la deuda ODA será adicional al monto acordado bajo el HIPC II. Mientras siguen las disputas entre los acreedores del Club de París en cuanto a financiamiento, algunas fuentes indican que el FMI propuso (en el caso de Nicaragua) que ellos ignorarían la promesa de Colonia e incluirían la deuda concesional (ODA) en todos los cálculos para que la deuda disminuya a niveles de sostenibilidad acordados. Esto viola completamente lo prometido en Colonia y la base de la cifra de $100,000 millones. La respuesta presentada por el hermético Club de París es aún más deprimente porque dice que ya estaban cumpliendo con lo que les había sugerido el FMI.

Cuánta deuda debería ser condonada?

La crisis social es tan aguda en los países pobres altamente endeudados que una condonación total de sus deudas es el primer paso necesario hacia la reducción efectiva de la pobreza. Esto fue recomendado por la Comisión Meltzer, creada por el congreso estadounidense para hacer propuestas al estatus futuro de las instituciones de Bretton Woods - no sólo para los prestamistas bilaterales sino para las instituciones multilaterales lideradas por el Banco Mundial y el FMI. La comisión se acordó por unanimidad y recibió la aceptación generalizada de parte de los formadores de opinión en los Estados Unidos.⁷ Ahora la conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) también ha añadido su voz.⁸ Hace unos días, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan hizo un llamado paralelo en su Plan de Acción para el Siglo XXI donde dijo: "Hago un llamado a los países donantes y a las instituciones financieras internacionales para que consideren borrar de sus libros todas las deudas oficiales de los países pobres altamente endeudados a cambio de que estos países demuestren compromisos para reducir la pobreza."

Varios acreedores bilaterales han aceptado esta posición en cuanto a sus propias deudas- Gran Bretaña, los EEUU y Canadá son tres ejemplos. Es hora de que los acreedores multilaterales declaren su apoyo y compromiso a la condonación de un 100 % de la deuda multilateral, al igualar por lo menos las políticas de estos acreedores bilaterales. Ultimamente Jubileo 2000 ha recibido información de que el presidente del Banco Mundial tiene intenciones de condonar un 100 % la deuda de los países HIPC al Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD)- la sección de préstamos no concesionales del Banco Mundial- cerca de $1,800 millones de deuda. Esto presionará aún más al FMI para que use sus propias reservas para condonar el 100 % de las deudas que los países más pobres le deben.

Si el calendario del HIPC puede ser restablecido, recibirán condonación de deuda todos los países que lo requieren?

No. Jubileo 2000 ha llamado sistemáticamente para que se incluyera a países que no están en la lista oficial de 40 países. Muchos de estos países necesitan condonación de su deuda ahora:

Haití requiere una condonación urgente de su deuda. Es el país más pobre del continente y casi la mitad de la deuda fue contraída bajo la dictadura de los Duvalier. La tasa de analfabetismo adulto es del 50 %, la de desempleo del 70 % y la de mortalidad infantil es dos veces mayor al promedio de América Latina y el Caribe. Su deuda con respecto al valor de sus exportaciones es del 171 %, muy por encima de lo que el FMI y Banco Mundial consideran sostenible.

Nigeria fue sacado discretamente de la lista HIPC en 1998 a pesar de tener un ingreso per cápita de menos de $300 y más de 250 % de deuda efectiva al valor de sus exportaciones.⁹ El servicio de deuda ($3,600 millones) debido por ingresos de sus exportaciones es de más de un 30 %. Ambas cifras sobrepasan mucho más las razones determinadas por el FMI y Banco Mundial para ser un país elegibles. El gobierno está haciendo trámites para llegar a un acuerdo con el FMI en cuanto a su programa económico.

Países como Haití y Nigeria deben ser considerados para la condonación de la deuda.

Qué razón fundamental explica el fracaso de la iniciativa HIPC?

La iniciativa HIPC es diseñada y controlada por los acreedores, y ese es el fallo fundamental para la gente que más necesita la condonación de la deuda. Los acreedores tienen el poder de decidir quién recibe que, cuándo y cómo. Este mismo poder significa que los asuntos que dominan son las discusiones políticas, asuntos prioritarios conflictivos, una falta de consenso y la reducción de los costos al mínimo y no la entrega del modesto alivio de la deuda ofrecido a los más necesitados. Como resultado tenemos que la mayoría de los países que necesitan condonación de deuda de manera urgente no están recibiendo nada.

Qué propone Jubileo 2000 para que la crisis de la deuda no vuelva a repetirse?

Jubileo 2000 propone un manejo nuevo y más disciplinado del sistema internacional de préstamos -un modelo de arbitraje independiente que significa una nueva era para las finanzas públicas globales y donde la condonación de la deuda y los nuevos préstamos serán negociados de manera justa y transparente. En un nuevo informe, Desengancharse del Hábito (Kicking the Habit), Jubileo 2000 destaca los pasos necesarios para que se rompa el ciclo de adicción de préstamos irresponsables y de endeudamiento insostenible.

En el pasado los acreedores y deudores se han comportado de manera irresponsable y los resultados desastrosos son claros. Jubileo 2000 sugiere la creación de un Organismo de Revisión de la Deuda (ORD) supervisado por las Naciones Unidas o algún organismo independiente similar. La ONU designaría (con el consentimiento de los países acreedores y deudores) un árbitro independiente para supervisar el trabajo del ORD y designaría a miembros en igual numero de parte de los deudores y acreedores, incluyendo a representantes de la sociedad civil en el país deudor. Los informes, las deliberaciones y las decisiones del ORD serían un hecho público y sus decisiones serían cumplidas obligatoriamente.

Este proceso independiente y transparente corregiría los errores del HIPC. Aseguraría que los fondos liberados de la condonación de la deuda sean monitoreados de cerca e invertidos en sectores prioritarios para la reducción de la pobreza y el desarrollo. El ORD también inspeccionaría ofertas para futuros préstamos introduciendo de esta manera una fuerte disciplina para impedir que se produzca nuevamente la crisis actual.

El Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan defendió la idea de un proceso independiente de arbitraje en su Plan de Acción para el Siglo XXI. El Señor Annan dice "Yo daría un paso más para proponer que, en el futuro, consideremos un nuevo enfoque para el manejo del problema de la deuda. Los componentes principales de tal enfoque podrían incluir la condonación inmediata de las deudas de países que han sufrido conflictos mayores o desastres naturales; la extensión del número de países incluidos en la iniciativa HIPC, permitiendo así calificar sólo por motivos de pobreza; fijar los pagos de deuda en un porcentaje máximo de los ingresos por divisas; y la instalación de un proceso de arbitraje de la deuda que equilibre los intereses de los acreedores y deudores soberanos e introduzca una mejor disciplina en sus relaciones." Este nuevo y progrsista pensamiento del jefe de la ONU ofrece un reto a todos los que están atrapados en el proceso actual - prestamistas y prestatarios.

Qué pasará ahora?

El movimiento internacional Jubileo 2000 está pidiendo la condonación de las deudas impagables de los países más pobres del mundo en el año 2000, una meta que comparten y apoyan diez y siete millones de personas en el mundo. Cinco medidas simples necesitan ser tomadas inmediatamente:

1. Todos los acreedores deben cumplir con las obligaciones HIPC acordadas en la Cumbre de Colonia en junio de 1999 sin mayor tardanza, para que se entreguen los $100,000 millones ofrecidos.

2. Los acreedores, incluyendo a instituciones multilaterales que no han hecho su promesa de condonar un 100 % lo deben hacer ahora para mostrar que tienen una propuesta seria de ayudar a la gente en los países más pobres.

3. Los acreedores deberían abrir el proceso de condonación de la deuda a países que no están incluidos en la iniciativa HIPC pero que sin embargo están empobrecidos y endeudados.

4. Para dar un sentido de urgencia y un enfoque al proceso de condonación de la deuda, los líderes mundiales, incluyendo a líderes de países endeudados en Africa y América Latina, deberían reunirse antes de la Cumbre G8 en Okinawa, para acordar una solución exhaustiva a la solución de la crisis de la deuda para los países más pobres.

5. La comunidad internacional, incluyendo a prestamistas y prestatarios, debería considerar de manera urgente el caso para un nuevo proceso de manejo de la deuda y los préstamos - un proceso justo y transparente que ayude a asegurar que la crisis de la deuda no vuelva a ocurrir en el nuevo milenio.

Preparado por John Garrett y Adrian Lovett

Coalición Jubileo 2000 Gran Bretaña

APENDICE: Figuras más recientes de la deuda total

Los 40 países HIPC

(en millones de $ , a menos que se indique otra cosa)

País	Deuda total
Angola	12173
Benín	1647
Bolivia	6078
Burkina Faso	1399
Burundi	1,119
Camerún	9,829
Rep.de Africa Central	921
Chad	1,091
Rep. Dem. del Congo	12,929
Rep. del Congo.	5,119
Costa de Marfíl	14,852
Etiopía	10,352
Ghana	5,899
Guinea	3,442
Guinea-Bisau	964
Guyana	1,653
Honduras	5,002
Kenya	7,010
Lao PDR	2,437
Liberia	2,103
Madagascar	4,394
Malawi	2,444
Malí	3,202
Mauritania	2,589
Mozambique	8,208
Myamar	5,680
Nicaragua	5,968
Niger	1,659
Ruanda	1,226
Sao Tome y Príncipe	246
Senegal	3,861
Sierra Leone	1,243
Somalia	2,635
Sudán	16,843
Tanzania	7,603
Togo	1,448
Uganda	3,935
Vietnám	22,359
Yemen	4,138
Zambia	6,865
Total (40 países)	$212,600 millones

12 países adicionales de Jubileo 2000

en millones de $, a menos que indique otra cosa

País	Deuda total
Bangladesh	16,376
Cambodia	2,210
Guinea Ecuatorial	306
Gambia	477
Haití	1,048
Marruecos	20,687
Nepal	2,646
Nigeria	30,315
Perú	32,397
Filipinas	47,817
Zimbabue	4,716
Total (12 países)	$163,000 millones

Fuente:Global Development Finance 2000, Banco Mundial