Paraguay presenta uno de los casos de mayor retraso de la región, en términos de la estructura tributaria, de su funcionamiento y de la participación de contribuyentes.  Una economía basada en la actividad agropecuaria tradicional, una escasa participación de la industria y un renglón de comercio y servicios muy informal.

En las últimas décadas se produjeron reformas en el sistema tributario paraguayo con el fin de corregir las ineficiencias de sistemas anteriores.  Pese a esto, el sistema tributario aún sigue siendo débil y presenta ciertas ineficiencias, incluso en sus propias reglamentaciones.

La estructura tributaria actual está dominada por los impuestos indirectos, lo cual tiene un impacto regresivo y perjudica a la población con menores recursos, acrecentando la desigualdad en los ingresos.  Actualmente el impuesto a la renta personal (IRP) y el impuesto a la renta agropecuaria (IRAGRO), impuestos en teoría más justos, recaudan menos del 3% del total.  El IRAGRO, que apunta al sector agropecuario, un sector altamente rentable y que anualmente representa más del 20% del PIB, fue creado para suplir un eventual impuesto a la soja, pero apenas alcanza el 7,3% del total de impuestos directos.

En Paraguay los ingresos tributarios provienen en mayor medida de los impuestos indirectos.  A lo largo de los años, la relación entre los impuestos directos e indirectos se ha mantenido bastante estable, con porcentajes de 16% y 84% en el 2006 y de 22% y 78% en el 2015.  Es decir, en 10 años se obtuvo un promedio de 19% en impuestos directos y 81% en impuestos indirectos.  La participación de la imposición directa experimentó un ligero aumento de seis puntos porcentuales en el lapso 2006-2015.

Los impuestos más importantes dentro de la estructura tributaria a fines del 2015 fueron el Impuesto al Valor Agregado (IVA), con una participación del 54%, los Impuestos a la Renta con 22%, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) con el 13% y los aranceles con el 9%.

La estructura del impuesto a la renta (impuestos directos) está mayoritariamente compuesta por el Impuesto a la Renta a Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) (87,8%), el Impuesto a la Renta de las Actividades Agropecuarias (IRAGRO) y el Impuesto a la renta de Actividades Agropecuarias –en su versión anterior IMAGRO– en un 7,3% y el Impuesto a la Renta Personal (IRP) en un 3,2%.

El IRP fue introducido al orden jurídico tributario con la Ley N°2.421/04: “De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal” más conocida como Ley de Adecuación Fiscal.  Se previó su entrada en vigor a partir del año 2006, siendo postergado en dos oportunidades para que, finalmente, el 1 de agosto del año 2012, entre a regir con la Ley N°4.673/12 y reglamentada en virtud del Decreto N°9.371/12.

En lo que respecta a la recaudación y la cantidad de contribuyentes, este impuesto ha tenido un crecimiento importante.  Entre los años 2013 y 2017, la cantidad de contribuyentes pasó de 11.604 a 52.850 personas, mientras la recaudación ascendió de 1.150 millones a 177.352 millones de guaraníes desde su implementación hasta la fecha.  El promedio de pago por contribuyente se incrementó de 1.152.620 guaraníes a 3.355.762 guaraníes entre los años 2013 y 2017, es decir hubo un crecimiento de aproximadamente 3 veces más.  (NdE: La tasa de cambio del guaraní es de aproximadamente 5900 por 1 dólar US).

Pese a su crecimiento, en el 2015 el IRP representó solo el 3,2% del total recaudado en materia de impuesto a la renta.  Uno de los principales problemas en su ejecución es la gran variedad de gastos deducibles, que en gran medida facilitan a las personas de ingresos elevados abonar montos muy pequeños en concepto de impuestos.

Según Borda y Caballero (2017), para que el IRP se convierta en un pilar del sistema impositivo y recaude más, son necesarias algunas modificaciones como:

• Poner límites a la deducibilidad de los gastos.

• Incluir la renta global.

• Rebalancear la progresividad del impuesto.

La propuesta de poner límites a la deducibilidad permitirá mantener la misma tasa impositiva, y quienes tienen mayores ingresos deberán contribuir con una mayor proporción de sus ingresos.  Con la renta global, se logrará que las personas tributen por los ingresos generados en el exterior, respetando las administraciones tributarias de otros países para evitar la doble tributación.  Por último, rebalancear la progresividad del impuesto significa revisar las alícuotas o tasas del mismo, y adaptar las mismas a los diferentes estratos de ingresos, de manera a una mayor formalización, mejor control y mayor equidad.

El sector agropecuario

El IRAGRO aparece en el 2013 con la creación de la Ley N°5.061 y se reglamenta con el Decreto N°1.031.  Este impuesto se crea en sustitución del IMAGRO y reemplaza el concepto del tamaño finca por el de los ingresos de las unidades productivas como base de la tributación.

En Paraguay, el sector agropecuario representa aproximadamente el 24% (BCP, 2017) del PIB.  No obstante, la contribución de la renta agropecuaria es de solo 0,2% del PIB (Borda y Caballero, 2017).

En el periodo 2010 al 2016, el IMAGRO recaudó un total de Gs. 375.564 millones, mientras que el IRAGRO desde su entrada en vigor en 2014 recaudó Gs. 669.157 millones.  Es decir, en menos años de vigencia, el IRAGRO recaudó casi el doble a su predecesor el IMAGRO.

Según Borda y Caballero (2017), es probable que exista un buen margen para mejorar la recaudación.  Pero aumentar su rendimiento requiere de un mayor esfuerzo de la administración tributaria.  El trabajo de verificación y control debe hacerse sobre las grandes empresas de producción agropecuaria.  Para el efecto, sería necesario contar con más datos desglosados del sector agropecuario y estudios de rentabilidad de dichos negocios.

Lo que en el Paraguay puede ocurrir, en el caso del sector agropecuario, es la venta de materias primas y sus derivados a precios muy inferiores en relación con los precios internacionales (Borda y Caballero, 2017).  En este sentido, un factor que se debe analizar es el precio de transferencia que pactan dos empresas que pertenecen a un mismo grupo empresarial o a una misma persona, y permite transferir mercancías, servicios, beneficios, etc. entre ambas empresas.  Una puede vender a la otra a un precio diferente al de mercado, ya sea superior o inferior.  Esto indica que el precio de transferencia no sigue las reglas de una economía de mercado, es decir no siempre se regula mediante la oferta y la demanda.

Una de las situaciones que habitualmente ocurren con los precios de transferencias es que se lo relaciona directamente con el fraude fiscal.  Es decir, constituyen precios fijados por empresas relacionadas en las transacciones efectuadas entre ellas, con el propósito fundamental del traslado de beneficios de una empresa a otra ubicada en un país con menor presión tributaria de manera que permita maximizar el rendimiento de la inversión del grupo.

Actualmente, el país no cuenta con normas de precios de transferencia.  Sin embargo, en el 2013 se introdujo la Ley N°5.061, que permite ajustes de precios en las operaciones de exportación que tengan por objeto bienes respecto de los cuales pueda establecerse el precio internacional de público y notorio conocimiento, a través de mercados transparentes, bolsas de comercio o similares.

El impuesto inmobiliario

El impuesto inmobiliario es recaudado anualmente por las municipalidades.  La legislación tributaria paraguaya establece que la tasa de pago del impuesto inmobiliario es del 1% sobre el valor fiscal de la tierra.  La diferencia entre la zona urbana y rural es que en esta última, se considera únicamente el valor fiscal del inmueble sin sus mejoras.  En cambio, en el primero se calcula sobre el valor de ambos.

El principal problema de este tributo es que los valores fiscales de las tierras se encuentran muy por debajo del valor de mercado.  La ley N°5.513/15, que modifica los tributos municipales elevó entre 3 y 5 veces los valores fiscales de los inmuebles rurales, que eran extremadamente bajos.  Sin embargo, la disputa entre intendentes y propietarios de grandes inmuebles causada por esta medida logró nuevamente modificaciones en varios decretos del Poder Ejecutivo (Borda y Caballero, 2017).

Uno de los desafíos es mejorar la recaudación.  Actualmente este impuesto, aún con valores bajos, no está recaudando todo su potencial, debido a que los mecanismos de control no son eficientes.

Borda y Caballero (2017), sugieren algunas acciones que se podrían tomar, como la mejora gradual de las estadísticas de recaudación y cumplimiento tributario; el intercambio y coordinación institucional entre las intendencias, la administración tributaria y el Servicio Nacional de Catastro; y, la creación de mayor conciencia de la necesidad de potenciar este tributo directo.

La soja

En cuanto al impuesto a la soja, varias fueron las propuestas para aumentar el tributo a la misma.  Entre las más conocidas se encuentra el proyecto de Ley N°5.082/13, que crea el impuesto de exportación de la soja, trigo, maíz y girasol.

En Paraguay el cultivo de soja representa aproximadamente el 80% (Oxfam, sf) del suelo cultivable del país.  Es uno de los principales exportadores de soja a nivel mundial.  Sin embargo, su producción no está exenta de externalidades negativas como la destrucción del suelo, menos siembra de alimentos para el consumo humano, impactos negativos sobre el medio ambiente, la baja o casi nula generación de empleo y la reducida contribución impositiva.

Actualmente, el productor sojero tributa el IRAGRO a la tasa del 10%.  Sin embargo, la contribución del IRAGRO solamente representa el 0,2% del PIB y el 1,7% de la recaudación impositiva total.

No obstante, la Ley N°5.082/13, sancionada por el Congreso, fue vetada por el Poder Ejecutivo.  La justificación del veto fue que el mercado de la soja descansa sobre un sistema empresarial, donde las grandes compañías, mayoritariamente multinacionales, compran el producto directamente de los pequeños, medianos o grandes productores, quienes realmente terminarán absorbiendo el costo del impuesto.

Otra propuesta legislativa conocida fue la que intentó establecer una tasa del 15% a la exportación de granos en estado natural (soja, maíz y trigo).  Su argumentación consistía en que la exportación de granos está controlada por no más de 40 empresas privadas.

Por otro lado, se argumentaba que la producción de granos contaba con el subsidio del gasoil y que el cultivo de los mismos sigue aumentando de manera sostenida.  Los proyectistas han argumentado que el aumento de los valores de exportaciones de granos se situaba en al menos 10% al año, y en algunos casos hasta el 25% anual.  Del mismo modo han argumentado que el sector sojero tiene una utilidad de más de 60% anual.

El proyecto de Ley fue presentado en el 2014, pero varias comisiones del Senado realizaron objeciones y no dieron curso a su tratamiento en plenaria.  De nuevo fue tratado en junio del 2017.  En el mismo se introdujeron cambios, siendo uno de los más importantes que la normativa sólo afectará a los granos de soja en su estado natural y no así a la producción de maíz y al trigo, como se consideraba en un principio.  También se reducía la tasa tributaria del 15% al 10%.  El proyecto de ley fue aprobado por la Cámara de Senadores en forma general.  Sin embargo, al momento del estudio de cada artículo en particular, no se arribó a un acuerdo, por lo que su tratamiento quedó pendiente.

Por lo tanto, existen varios desafíos a ser tenidos en cuenta.  Por un lado, se requiere implementar reformas de manera gradual para aumentar sustancialmente las recaudaciones.  Por el otro, mejorar el nivel de progresividad, crear incentivos claros/claves para el desarrollo de la actividad económica y reducir las desigualdades.

Dania Pilz, Decidamos- Paraguay.

Este artículo fue preparado a partir del estudio Sistematización y descripción de las modificaciones a Tributos en Debate Público, de Gerardo Benítez y Fernando Masi, elaborado en el marco del proyecto “Fiscalidad para la equidad social”, financiado por el CONACYT a través del Programa PROCIENCIA, con recursos del Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación – FEEI.

Referencias

Borda, D. y Caballero, M. (2017). Desempeño e institucionalidad tributaria en Paraguay. CADEP-Paraguay Debate

Ministerio de Hacienda. Subsecretaria de Estado de Tributación. Recuperado de: http://www.set.gov.py/portal/PARAGUAY-SET

Oxfam. (s.f). https://www.oxfam.org/es/paraguay-el-pais-donde-la-soja-mata