El pasado jueves 27 de septiembre, en el Senado de la República, se recibieron 41 iniciativas de Ley. La número 24 fue un proyecto de decreto de Ley para crear el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI) y abrogar la Ley que creó la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. La iniciativa plural fue suscrita por los Senadores Salomón Jara Cruz (Morena/Oaxaca), Ricardo Monreal Ávila (Morena/CDMX), Casimiro Méndez Ortiz (Morena/Michoacán), y las Senadoras Olga Ma. del Carmen Sánchez Cordero (Morena/CDMX) y Xóchitl Gálvez Ruíz (PAN/Hidalgo).

En la sesión ordinaria del 27 de septiembre, en el Senado de la República, Salomón Jara y Xóchitl Gálvez fueron los voceros para presentar la iniciativa de Ley en referencia. La estructura de la Ley para crear el INPI contiene 24 artículos con una amplia exposición de motivos que comprende una introducción, su soporte jurídico, el diagnóstico institucional, la situación de pobreza y exclusión indígena, el objeto y los contenidos principales de Ley, las funciones de la institución, sus órganos de gobierno y diez artículos transitorios.

Senador Salomón Jara Cruz, Zapoteco de Oaxaca, de la fracción parlamentaria de Morena.

Senado de la República 27 de septiembre del 2018

Más que relatar la veintena de artículos y los dispositivos fundamentales del INPI, sólo enfatizo sus aspectos de mayor relevancia.

El 17 de septiembre del 2007, la Junta de Coordinación Política (JUCOPO) de la Cámara de Diputados solicitó al Ejecutivo Federal que “…implemente las acciones correspondientes a fin de que los compromisos adquiridos en la adopción de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, cobren vigencia y sean parte de una nueva política pública de Estado en beneficio de los pueblos indígenas” (JUCOPO, Septiembre 2017).

Transcurrieron once años y los titulares del poder ejecutivo, gobernados por el Partido Acción Nacional (PAN) y del Partido Revolucionario Institucional (PRI), hicieron caso omiso al exhorto de la JUCOPO. La política pública del Estado mexicano con los pueblos indígenas siguió siendo la misma: asistencialismo, clientelismo y paternalismo; como política pública de la esfera gubernamental.

La iniciativa de Ley del INPI promete cumplir con los instrumentos jurídicos internacionales que México ha suscrito con relación a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. En los artículos 2 y 3, en el III y IV romanos del artículo 4 y en II romano del artículo 5, se enuncian los compromisos de nuestro país con el sistema de las Naciones Unidas y la comunidad internacional.

En varios dispositivos de la iniciativa de Ley consagra el derecho a la autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas, reconocidas en el artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos jurídicos internacionales.

En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley en referencia, entre otros, invocan los postulados de los siguientes instrumentos jurídicos internacionales:

1. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

2. La Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

3. El Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

4. La Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En México, aún con avances limitados, los anteriores Convenios y Declaraciones internacionales son el andamiaje jurídico pendiente para armonizar diversas legislaciones federales/estatales. También ha sido el marco jurídico de referencia en la elaboración de varias sentencias judiciales en materia indígena. Lo inédito de la iniciativa que ha sido puesta a consideración del Senado de la República, es hacer que dichos instrumentos jurídicos internacionales tengan aplicación y sean parte fundamental de la política pública del Estado mexicano con los pueblos indígenas.

México tiene modestos avances en el poder legislativo y judicial. En cambio, en la esfera de la política pública del poder ejecutivo, su dilación ha sido alarmante. Es hora de colocar a México en la vanguardia de la política indígena continental y recuperar el liderazgo perdido de las últimas tres décadas.

En 1948 se creó el Instituto Nacional Indigenista (INI), y en el 2003 se expidió la Ley que instituyó la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y se abrogó la Ley que fundó al INI. Han transcurrido 70 años de una política indígena equivocada. Al margen del énfasis que cada administración federal ha dado a la política indígena, el común denominador fue siempre ver a los pueblos indígenas como objetos de la atención pública. Lejano era el sueño de considerar a los pueblos indígenas como sujetos de derecho público y como actores centrales de su propio desarrollo.

Sobre el tema anterior, el artículo 3 de la Ley del INPI, señala lo siguiente:

“Para cumplir los fines y objetivos del Instituto, se reconocen a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público, de conformidad con las disposiciones de la Constitución Federal, los instrumentos jurídicos internacionales y los marcos normativos estatales”.

El reconocimiento anterior abre la puerta para el ejercicio del derecho a la transferencia directa de los recursos financieros para el desarrollo comunitario de los pueblos indígenas. Sobre las atribuciones y funciones del INPI, en el artículo XXXVI, establece que la institución debe:

“Llevar a cabo las transferencias de recursos a los pueblos, comunidades y municipios indígenas, a través de sus autoridades o instituciones representativas para la implementación de sus derechos y su desarrollo integral, intercultural y sostenible”.

Hoy día, los comisarios municipales, comisariados comunales y/o ejidales, autoridades comunitarias y la mayoría de los municipios indígenas, quedaron excluidos de ser receptores directos del financiamiento para su desarrollo. El INI y la CDI privilegiaron su mecanismo de colaboración con los gobernadores de las entidades federativas, las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y las Asociaciones Civiles No Lucrativas, que son intermediarios y gestores de recursos financieros; pero tanto el gobierno federal como el estatal, no priorizan su política de cooperación con las instituciones representativas de los pueblos y comunidades indígenas.

El gobierno federal, al no reconocer al pueblo indígena como sujeto de derecho público, lo marginó y excluyó en las decisiones de su política de financiamiento. De “pilón”, la burocracia indigenista desarrolló complejas “reglas de operación” que hicieron imposible que los pueblos y comunidades indígenas accedieran a los recursos financieros que en su nombre autorizan año con año.

En la Ley del INPI es un avance reconocer a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público, que garantice su derecho al presupuesto directo y participativo.

En el artículo 6, el INPI se compromete respetar las diversas formas de organización con que cada pueblo y comunidad determine. En el artículo 6 y 7 se reconoce a la Asamblea Comunitaria y a los Sistemas Normativos Indígenas. En el artículo 6 se indica: “…se reconoce a la Asamblea General Comunitaria como la máxima autoridad en la toma de decisiones…”, y en el artículo 7, el INPI reconoce los sistemas normativos indígenas:

“En su relación con los órganos y autoridades representativas de los pueblos y comunidades indígenas, el Instituto reconocerá y respetará las formalidades propias establecidas por los sistemas normativos indígenas, debiendo surtir los efectos legales correspondientes”.

Este artículo refiere directamente a los municipios que se rigen por sus propios sistemas normativos indígenas de Oaxaca, Guerrero (Ayutla de los Libres), Chiapas (Oxchuc), Michoacán (Cherán), etcétera.

Salvo raras excepciones, en la historia del indigenismo mexicano, los titulares del INI y de la CDI, han sido predominantemente burócratas no indígenas. Fiel a la tradición indigenista de considerar a los pueblos indígenas como objetos de la política pública, los profesionistas indígenas fueron desplazados de la toma de decisiones de alto nivel. Sobre este tema medular, la nueva Ley del INPI da prioridad a los profesionistas de origen indígena:

El artículo 14 establece los requisitos que debe cumplir el titular de la institución:

“El Director o Directora general deberá pertenecer a un pueblo indígena y preferentemente hablar una lengua indígena. Asimismo, deberá tener la experiencia y los conocimientos relacionados con el objeto del Instituto, que le permitan desarrollar sus actividades con solvencia profesional y técnica”.

El cumplimiento del ordenamiento anterior tendrá efectos colaterales, tanto en las entidades federativas -incluyendo la Ciudad de México- como también a nivel continental. Las instituciones con atención a pueblos indígenas tendrán que ser dirigidas por los propios profesionistas indígenas. México será un espejo para América y para el mundo. La política indígena deberá hacerse con los pueblos indígenas.

En la iniciativa de Ley del INPI no podía estar ausente un tema de relevancia nacional como el derecho a la consulta indígena. En el VII romano del artículo 5 se reconoce el ejercicio de este derecho como un principio. Ciertamente, más que un principio debe considerarse como una obligación para el INPI:

“Garantizar el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado a pueblos y comunidades indígenas cada vez que el Ejecutivo Federal promueva reformas jurídicas y actos administrativos, programas de desarrollo o proyectos susceptibles de afectarles…”

Para los pueblos indígenas, la defensa irrenunciable de este artículo será fundamental para la protección de tierras, territorios y recursos naturales estratégicos que garantizan su supervivencia en el futuro próximo.

Hay otras disposiciones que son de importancia prioritaria para los pueblos indígenas de México: los derechos político electorales, seguridad comunitaria, la creación de un nuevo Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, su propuesta de gobierno institucional, la inclusión de los pueblos afromexicanos, la participación de organismos internacionales especializados en materia indígena (ONU, OEA, Comisión Europea, Amnistía Internacional, etcétera), el derecho a un presupuesto digno, etcétera.

Para su revisión, análisis y posible dictamen, la iniciativa de Ley ha sido presentada al Senado de la República y turnada a las Comisiones Unidas de Asuntos Indígenas y de Estudios Legislativos. Con fecha del 2 de octubre, en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el Diputado Zoé A. Robledo Aburto, de la fracción parlamentaria de MORENA, presentó una iniciativa que expide la ley del INPI y la abrogación de la ley de la CDI. Ambas propuestas serán sometidas a la consulta nacional con los pueblos indígenas. Aclaro, que mis comentarios se basan en la iniciativa que se presentó el 27 de septiembre en el Senado de la República.

Senado de la República, 27 de septiembre del 2018. Con los Senadores S. Jara y X. Gálvez.

En próximos días, la LXIV legislatura del Congreso de la Unión, lanzará la convocatoria para el proceso de diálogo, consulta y participación, sobre la iniciativa de ley que crea el INPI. Las etapas y mecanismos de consulta indígena a través de los foros estatales, abarcará todo el territorio nacional. En dicho proceso, se fortalecerá y enriquecerá la propuesta de Ley del INPI. Será imprescindible la participación plural y representativa de todos los pueblos indígenas de México.

Entre todas las voces y visiones indígenas del país, el INPI se convertirá en una esperanza para México y para América Latina.

Marcos Matías Alonso

Investigador Titular del CIESAS y miembro de la Comisión Política de la Red Nacional Indígena. marcos104@hotmail.com