El pasado 4 de marzo finalizó en Costa Rica la novena ronda de negociaciones sobre un instrumento vinculante para América Latina sobre la protección a los derechos de acceso a la información, a la participación pública y al acceso a la justicia en asuntos ambientales (enunciados en el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 adoptada por Naciones Unidas). ¿Cómo plasmar estos principios jurídicos contenidos en una proclama universal en un texto vinculante de carácter regional? ¿Cómo incluir algunos de estos principios que varios jueces constitucionales sí han incorporado a su bloque constitucional mientras que sus homólogos en otros Estados han evitado consagrar como derechos humanos? Estos (así como otros aspectos que tienen que ver con la cautela que despierta en algunos Estados el reconocer nuevos derechos a comunidades afectadas por megaproyectos) constituyeron los principales desafíos de cara a la adopción final de este nuevo instrumento regional para América Latina y el Caribe.

Breve puesta en contexto

Se trata en efecto de una propuesta latinoamericana, iniciada con la Declaración de Santiago de Chile del 2014 (véase texto) y que se materializó a partir de mayo del 2015 con la primera ronda de negociaciones celebrada en Chile, auspiciada por la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas, más conocida como CEPAL. Cabe mencionar, con relación a la formalización en un instrumento jurídico de carácter regional de lo dispuesto en el Principio 10, que ya se cuenta con un valioso precedente: la "Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales" adoptada en Aarhus en 1998, la cual provee un marco normativo, limitado esto sí a la región europea y a Asia central (véase texto en español y estado oficial de firmas y ratificaciones de este instrumento).

A la cita en Costa Rica concurrieron 24 delegaciones oficiales de Estados de América Latina y del Caribe (Nota 1), con el objetivo de poner un punto final a la incorporación, en un instrumento regional de carácter obligatorio, de los principios jurídicos mencionados en el Principio 10, así como de nuevos principios jurídicos existentes, desarrollados por el derecho ambiental desde 1992. Remitimos a nuestro estimable lector al comunicado oficial de la CEPAL, al comunicado oficial de Naciones Unidas, así como al comunicado oficial de las autoridades costarricenses, saludando la adopción de este tratado regional, luego de nueve rondas de negociaciones.

24 horas antes de la adopción final del texto, en la prensa del día 3 de marzo se pudo leer que tanto los delegados de Colombia (véase nota de El Espectador) como los de México (véase nota de El País) habían llegado a la cita en tierras josefinas con ciertas reservas, como posiblemente los delegados de varios otros Estados.

La culminación de un arduo proceso negociador

Con ocasión de la octava ronda de negociaciones celebrada en Chile en noviembre/diciembre del 2017, se habían dejado entrever algunos puntos en discusión no consensuados en Santiago de Chile con los que las delegaciones llegaron a San José de Costa Rica. Desde la sede de Naciones Unidas en Ginebra, varios expertos en derechos humanos habían urgido a las delegaciones a no posponer más en Chile las negociaciones y a aprobar el texto sin más preludios: remitimos al lector a nuestra nota publicada en Debate Global en diciembre del 2017 titulada "Naciones Unidas urge a América Latina a adoptar tratado vinculante sobre derechos humanos relacionados al ambiente".

Como aportes a la discusión, cabe mencionar, entre muchos otros:

- el documento preparado por Chile, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Perú sobre los defensores del ambiente y la necesidad de protegerlos en su labor que configurará posiblemente el artículo 9 del futuro texto (véase nota oficial presentada a las demás delegaciones);

- la propuesta de Argentina y de Perú sobre la participación ciudadana en materia ambiental, configurando lo que será probablemente el futuro artículo 8 (véase texto de la propuesta), con fecha de julio del 2017;

- la propuesta de Chile y de Costa Rica sobre los artículos 13 a 25 circulada en febrero del 2018, posiblemente elaborada en aras de facilitar la aprobación del texto en Costa Rica (véase texto de la propuesta). A notar que el artículo 21 de la propuesta fija a ocho el número de ratificaciones necesarias para la entrada en vigor del futuro tratado, cifra revisada a la baja (cinco) en el texto borrador circulado en enero del 2018 (véase artículo 23), y que podría ser revisada nuevamente a la alza por parte de algunas delegaciones, en particular las deseosas de retardar la entrada en vigencia de este tratado.

De manera muy oportuna, al haber sido dada a conocer a pocas semanas de iniciarse esta cita regional en Costa Rica, podemos también referir a la reciente Opinión Consultiva OC-23 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en respuesta a una solicitud de Colombia, notificada el pasado 7 de febrero del 2018 (véase nota nuestra publicada en Debate Global titulada "Mucho más que una respuesta a Colombia: a propósito de la Opinión Consultiva OC-23 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre ambiente y derechos humanos").

Una luz esperanzadora para activistas y defensores del ambiente

Con relación al artículo 9 antes mencionado, su formulación antes de la cita en la capital costarricense se lee de la siguiente manera (y es de esperar que no sufrió mayores revisiones):

"Artículo 9 Defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales [Convenido]

1. Cada Parte garantizará un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad.

2. Cada Parte tomará las medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, incluidos su derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión y de expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer sus derechos de acceso.

3. Cada Parte tomará medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales puedan sufrir en el ejercicio de los derechos contenidos en el presente Acuerdo. "

Como bien es sabido, son innumerables los casos en América Latina de defensores del ambiente que son objeto de actos de violencia y de asesinatos no dilucidados por las autoridades estatales, y que se mantienen en una indignante impunidad.

De igual forma, son incontables los casos de líderes comunitarios y ecologistas llevados en América Latina ante los tribunales nacionales por presuntas calumnia, difamación, resistencia a la autoridad, violencia en la vía pública, amenaza al orden público u otras figuras del derecho penal, con el fin de intimidarlos: en el caso de Costa Rica, repetidas ausencias de los abogados de una empresa minera canadiense a audiencias señaladas por el juez penal en tres distintas causas llevaron a los demandados por presunta difamación a publicar un artículo titulado: "Audiencias con el Infinito: ausencias..." en el periódico La Nación (y que al parecer surtió algún efecto: los abogados de la minera Infinito Gold se presentaron finalmente a las audiencias siguientes en dos de los tres casos).

De alguna manera este artículo 9 viene también a plantear a los Estados la adopción de medidas contra acciones intimidatorias de tipo penal que la doctrina anglosajona designa por el término de "Slapp Actions" ("Slapp" - que significa "bofetada" en inglés - correspondiendo a las siglas de la expresión "Strategic Legal Actions Against Public Participation") (Nota 2).

Una valiosa iniciativa en espera de ser ampliamente difundida

Para quiénes se interesan por la génesis de cada uno de los artículos de este nuevo instrumento regional, el texto finalmente adoptado del futuro tratado consensuado en San José deberá ser comparado con el texto no consensuado correspondiente a la octava ronda de negociaciones (véase borrador del texto con corchetes, propuestas de enmiendas y modificaciones, que lleva la fecha del 22 de enero del 2018). El progreso logrado en las discusiones se puede apreciar con relación al documento de trabajo del mes de abril del 2017, de cara a la séptima ronda de negociaciones realizada en Buenos Aires en julio/agosto del 2017 (véase documento).

Sin lugar a dudas, se trata de un texto de gran relevancia que permite reafirmar en la región latinoamericana una serie de principios en materia ambiental que han venido sufriendo una interpretación restrictiva por parte del aparato estatal, pese a la "contención" a la que debería de proceder el principio de no regresión en materia ambiental(Nota 3): es el caso, por ejemplo, en Costa Rica de un episodio insólito acaecido con el juez constitucional en febrero del 2017 en materia de participación pública (véase breve nota nuestra al respecto).

De igual manera, la adopción de este instrumento regional coincide con una reflexión doctrinal tendiente a recordar al Estado de Derecho sus obligaciones en materia ambiental: sobre el particular, referimos al artículo del Profesor Mario Peña Chacón (Costa Rica) titulado "Los derechos humanos ambientales en un Estado de Derecho ambiental", publicado en el sitio jurídico de Derechoaldia, y cuya lectura se recomienda.

No hace falta mencionar que la escasa cobertura de los medios de prensa con relación a la adopción de este texto el pasado 4 de marzo del 2018 en la capital de Costa Rica puede responder a ciertos intereses, que perciben con extrema reserva y cautela toda consolidación de estos principios jurídicos en favor de las comunidades y del ambiente.

A modo de conclusión: una amplia divulgación requerida

El pasado 2 de marzo del 2018, se conmemoraron dos años del asesinato de la lider indígena Berta Cáceres en Honduras, un hecho que conmocionó a toda Honduras y al movimiento ecologista en su conjunto. Desde noviembre del 2017, el informe GAIPE recopiló toda la información sobre este caso reunida por un equipo de investigadores independientes ante la clara inclinación de las autoridades hondureñas por investigar de forma sumamente cuestionable (y cuestionada) este asesinato (véase nuestra breve nota al respecto publicada en Elpais.cr, titulada "El asesinato de Berta Cáceres en Honduras: las contundentes conclusiones del informe del GAIPE").

No cabe duda que la coincidencia de fechas de esta conmemoración con la sesión final en San José de cara a la adopción de este instrumento regional puede ser leída como una poderosa señal.

Nótese que a más de 10 días de haber sido aprobada en Costa Rica, no se ha aún podido tener acceso a alguna versión digital definitiva del documento adoptado por las 24 delegaciones presentes en Costa Rica en su versión en español. ¿Cómo explicar este vacío? No se tiene respuesta sobre este preciso punto, que ameritaría una breve justificación por parte de las entidades convocantes a esta cita. El Acta Final de la reunión de San José (véase texto oficial) se limita a dar por concluida la fase de negociación, pero no incorpora la versión definitiva del texto (pese a mencionar un Anexo 1, que no incorpora).

A penas esté disponible en el sitio oficial de la CEPAL, de Naciones Unidas o en el de alguna entidad oficial costarricense, se procederá a remitir al lector al enlace respectivo, no sin antes sugerir, en el marco de este breve comentario, que las facilidades que ofrecen las tecnologías de la información también debieran de ser aprovechadas por las entidades concernidas para dar a conocer en tiempo real un texto adoptado después de tres años de largas negociaciones.

Notas

Nota 1: Se trata de las siguientes delegaciones: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.

Nota 2: Véase, entre muchos estudios al respecto, este análisis publicado en Australia en el 2009 titulado "Quantum of strategic litigation — quashing public participation", así como este estudio al respecto publicado en el caso de Ontario, Canadá en el 2010, titulado "Breaking the Silence. The urgent need for anti-SLAPP legislation in Ontario" y volante publicado en el 2010 sobre la legislación "Anti-Slapp" adoptada en Filipinas en el 2010.

Nota 3: Sobre el principio de no regresión en materia ambiental y su aplicación en América Latina remitimos al lector a: PEÑA CHACÓN M. (Editor), El Principio de No Regresión Ambiental en Iberoamérica, UICN, 306 páginas, 2015. Texto integral disponible aquí.

Nicolás Boeglin

Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, UCR.

Contacto: nboeglin(a)gmail.com