La reunión de Cancún utilizó métodos tipo de la OMC para llegar a resultados

Martin Khor

20/12/2010

Opinión

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Cuando el polvo se asiente después de la Conferencia de Cancún, un cuidadoso análisis dará cuenta de que su texto puede haber dado un balazo en el brazo del sistema climático multilateral,.. no pudo salvar al planeta del cambio climático y ayudó a aprobar la carga de la mitigación del cambio climático sobre los países en desarrollo.

La conferencia sobre el clima de Cancún terminó temprano el 11 de diciembre, sentando un precedente para una reunión de la ONU y la "gobernanza internacional" mediante el uso de métodos del estilo y procesos de la Organización Mundial del Comercio para llegar a un resultado.

A lo largo de la conferencia de dos semanas, hubo una mezcla de pequeñas reuniones de "sala verde", "confesionarios" y consultas oficiosas celebradas por pares de Ministros y la Presidencia de la Conferencia (México), sesiones plenarias informales como ejercicios de transparencia para informar a todos los participantes de lo que estaba pasando, y textos escritos o emitidos por los facilitadores y, finalmente, por México.

Pero en la reunión de Cancún había una novedad más: una nueva definición de "Consenso"

Cuando sólo Bolivia se opuso a la adopción del texto final, la Presidenta de la conferencia, la Ministra de Relaciones Exteriores de México Patricia Espinosa, golpeó el martillo de todos modos, diciendo que ¡un solo país no puede impedir una decisión de consenso, y declaró que el texto había sido adoptado!

[El concepto de consenso en la toma de decisiones se puso de moda en los sistemas internacionales de la posguerra con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT-1947), un tratado provisional. El Tratado de Marrakech de la OMC (concluido en 1994 y en vigor desde 1995), confirmó de la continuación de la toma de decisiones por consenso del GATT, proporcionándole el lenguaje de tratado internacional específico para el término.

[Artículo IX:1 del Tratado de Marrakesh de la OMC estipula que " la OMC seguirá la práctica de toma de decisiones por consenso según el acuerdo general seguido del GATT 1947 ... ". Una nota a pie de página define como " el organismo en cuestión, considerará, que habrá decidido por consenso sobre una materia sometida para su consideración, si ningún Miembro, presente en la reunión, cuando la decisión es tomada, formalmente objete la decisión propuesta". Confiere el mandato de continuar con la práctica de toma de decisiones por consenso sin embargo, el tratado Marrakesh, también expresamente estableció en el mismo artículo IX:1, que "Cuando una decisión no puede ser alcanzada por consenso, la materia en disputa será decidida por votación."]

La convocación de un grupo de 40 a 50 delegaciones a medio tramo de la conferencia fue una reminiscencia del pasado de muchas reuniones de Ministros de la OMC, donde la práctica es llamada la "La Sala Verde". Esto fue acompañado por la selección de pares de Ministros para co-facilitar las consultas sobre cuestiones concretas, que es lo que se hizo en las reuniones ministeriales de la OMC en Doha en 2001 y en Cancún en 2003.

Como en las reuniones de la OMC, los Ministros co-facilitadores en la negociaciones sobre el clima en Cancún no fueron seleccionados por los miembros, sino designados por el país anfitrión, México.

De diversas maneras, la reunión de Cancún fue más transparente e incluyente que la conferencia de Copenhague hace un año: más países fueron incluidos en las reuniones de "sala verde", hubo muchas consultas y reuniones oficiosas abiertas a todos para informar a los participantes en cuanto a lo que estaba sucediendo.

Pero de alguna manera, hay menos transparencia en el proceso.

En Copenhague, quedo claro que el Acuerdo de Copenhague fue elaborado en una reunión entre el Presidente de los EE.UU. y los líderes políticos del BASIC (Brasil, África del Sur, India y China) y dado a la UE y otros en la Sala Verde para salir junto con el. Cuando se presentó a la plenaria completa, el proceso fue objetado por algunos países, y del texto sólo se tomó nota.

En Cancún, los eventos del día anterior no estaban y aún no están claros para la generalidad de los participantes. Uno de los proyectos de textos clave (que abarca las cuestiones del grupo de trabajo ad hoc sobre la acción cooperativa a largo plazo - GTE-CLP), que fue programado para ser emitido a las 8.30 de la mañana del último día (10 de diciembre), se publicó sólo a las 5 pm

Hubo varios rumores de que el proyecto o partes de él se estaban mostrando a varias delegaciones (o por lo menos a los jefes) que desearan borrar o modificar. Hasta ahora, no se sabe que países o personas hicieron la redacción o conjuntaron el texto final.

A pesar de los métodos muy poco ortodoxos, distantes de los procesos y de las reuniones de las Naciones Unidas, los textos finales encontraron un acuerdo general con las delegaciones, excepto para Bolivia.

Una de las razones quizás fue la participación de varios ministros que se preocupaban más por los aspectos políticos generales, que por el contenido esencial y básico de las muchas cuestiones. La preocupación política era evitar el fracaso de otra conferencia sobre el clima, después del desastre del año pasado en Copenhague.

La aceptación de un texto inadecuado fue visto por muchos como el precio a pagar para obtener un resultado en Cancún, debido a que otro colapso habría dejado otro agujero en la reputación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y un retroceso en el proceso multilateral.

Los anfitriones mexicanos también decidieron bajo el enfoque de riesgo de todo-o-nada, en la que no era posible obtener resultados en un área a menos que hubiera resultados en todas las otras áreas. En cierto modo, había sido forzada sobre ellos por la estrategia adoptada por algunos países desarrollados.

En particular, los Estados Unidos dejaron claro desde el principio que satisfacer las demandas muy modestas de los países en desarrollo (para establecer un nuevo fondo del clima, un mecanismo tecnológico y un comité de adaptación) requeriría la aceptación de las demandas de EEUU de encajar las promesas hechas en el Acuerdo de Copenhague dentro de la Convención, y conseguir un sistema sólido de MRV (medición, notificación, verificación) y de la ACI (consulta y análisis internacional) de las acciones de mitigación de los países en desarrollo.

Aunque la mayoría de los delegados estaban aliviados o contentos de que el multilateralismo haya sido revivido en Cancún, muchos negociadores de países en desarrollo expresan en privado su decepción y preocupación de que el texto final no refleja un resultado equilibrado, que de hecho los países en desarrollo han hecho grandes concesiones y que los países desarrollados había conseguido gran parte de sus objetivos.

Por otra parte, hubo gran preocupación que desde el punto de vista climático-medioambiental, los textos estaban muy lejos, o había retrocedido aún más, en cuanto al control de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan el cambio climático.

Un negociador de alto nivel de un país en desarrollo resumió sus sentimientos, cuando salía de Cancún: "Hemos salvado el sistema, pero se sacrificó el clima y la gente".

La conferencia de Cancún sufrió un duro golpe a su inicio con el anuncio de Japón de que nunca estaría de acuerdo con hacer otro compromiso para el Protocolo de Kyoto. Su primer compromiso terminará en el 2012 y el plazo para la finalización de las cifras de reducción de emisiones para el segundo período había pasado de largo en 2009.

Los países en desarrollo han hecho que su demanda principal, que las cifras del segundo período del Protocolo de Kioto se determinará en Cancún, o al menos que una hoja de ruta clara se estableciera para la finalizar el 2011. Sin embargo, desde el primer día, esta meta fue arrastrada brutalmente y dejada de lado por la postura agresiva del Japón y la conferencia nunca se recuperó de ese golpe.

El texto final no pueda garantizar la supervivencia del Protocolo, aunque establece algunos términos de referencia para continuar las conversaciones el próximo año. La reunión de Cancún, de hecho, hace que sea más probable que los países desarrollados se alejen del Protocolo de Kyoto y de su régimen vinculante de compromisos de reducción de emisiones, y vayan hacia un sistema voluntario en el que cada país sólo hace promesas sobre cuánto va a reducir sus emisiones.

En el Protocolo de Kyoto (PK) el sistema acordó en primer lugar, una reducción para el segundo período de una cifra global de arriba hacia abajo sobre la base de lo que la ciencia requiere (considerado el 25-40% como el Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, y adoptadas por los países en desarrollo de que sea uno más ambicioso recorte de 40-50%), y luego que los países desarrollados tendrían que hacer sus compromisos (comparables entre sí) y estos se tienen que sumar al total.

En el sistema de compromiso voluntario, no habría un acuerdo prioritario de cifra agregada, y ningún sistema que garantice la comparabilidad de esfuerzos o que la suma de las promesas sea lo suficientemente ambiciosa como para satisfacer la exigencia científica.

El texto de Cancún también reconoció los objetivos de reducción de emisiones que los países desarrollados incluyeron en el Acuerdo de Copenhague.

Pero estos son objetivos globales tan pobres, que en un reciente informe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente se advirtió que los países desarrollados de aquí a 2020 pueden en el mejor de los casos, disminuir sus emisiones muy poco (16%) o incluso en un mal escenario aumentar su nivel (un 6%). El mundo estaría en camino de subida de la temperatura de 3 a 5 grados para finales de siglo, lo que sería catastrófico.

El texto insta a los países desarrollados a aumentar sus objetivos de mitigación, y hace una referencia indirecta a la cifra total de 25-40% de reducción de emisiones, por lo que apunta a un proceso de adopción de las promesas realizadas hasta el momento sólo como un punto de partida inicial. Esto es más débil que el sistema obligatorio del Protocolo de Kioto, y la obligación del GTE-CLP para los países desarrollados que no son parte del-PK a hacer un esfuerzo comparable.

Incluso mientras se preparaba el terreno para el "gran escape" de los países desarrollados de sus compromisos, el texto de Cancún presentó nuevas disciplinas para los países en desarrollo.

Ahora están obligados a presentar sus planes y objetivos para la mitigación del cambio climático, que se deberán recoger en un documento y posteriormente registrarlo.

Es un primer paso en un plan de los países desarrollados (que han sido muy abierto al respecto) para que los países en desarrollo establezcan sus objetivos de mitigación como compromisos en las listas nacionales, similares a las listas arancelarias de la Organización Mundial del Comercio.

El texto de Cancún también obliga a los países en desarrollo a que informen sobre sus emisiones nacionales cada dos años, así como sobre las acciones climáticas y los resultados en términos de haber evitado las emisiones.

Estos informes se someterán a un escrutinio detallado por otros países y por expertos internacionales. El texto de Cancún, de hecho, da mucho espacio a los detalles de estos procedimientos de MRV e ICA.

Estas son todas las nuevas obligaciones, y una gran cantidad de tiempo se gastó en Cancún por los países desarrollados (especialmente Estados Unidos) para que los países en desarrollo acuerdaran los detalles de MRV y el ICA.

Muchos funcionarios de países en desarrollo estaban preocupados cada vez más en Cancún acerca de cómo van a aplicar estas nuevas obligaciones, ya que serán necesarios un montón de gente, habilidades y dinero.

De hecho, los países en desarrollo hicieron un montón de concesiones y sacrificios en Cancún, mientras que los países desarrollados han logrado reducir sus obligaciones o las han degradado.

Cancún puede ser recordado en el futuro como el lugar donde el régimen de la Convención Marco sobre el clima fue cambiado significativamente, donde a los países desarrollados se les trató con más y más indulgencia, alcanzando un nivel como si fueran los países en desarrollo, mientras que a los países en desarrollo se les pidió que aumenten sus obligaciones para parecer países desarrollados.

Se esta preparando el piso para un nuevo sistema, que podría reemplazar al Protocolo de Kioto. Cancún fue un hito en la facilitación de esto.

La conferencia de Cancún también se acordó establecer un nuevo fondo global del clima de la CMNUCC para ayudar a financiar la mitigación y adaptación. No se tomó la decisión de cuánto dinero del fondo van a recibir.

Sin embargo, el texto menciona que los países desarrollados acordaron movilizar 100 mil millones dólares en 2020, con las condiciones de mitigación apropiadas y la transparencia de los países en desarrollo. No está claro cuánto de esto será de los sectores público o privado, o de subvenciones ante préstamos e inversiones.

Un comité tiene el mandato de diseñar varios aspectos de fondo. Sin embargo, se acordó de antemano que el fiduciario inicial del fondo será el Banco Mundial, una demanda clave de los Estados Unidos, a la que muchos países en desarrollo se había opuesto, ya que querían hacer una oferta competitiva y no que se nombra por delante al Banco.

También se creó un mecanismo para la tecnología en virtud de la CMNUCC, con un comité de políticas, y un centro.

Sin embargo, el texto de Cancún evitó cualquier mención de los derechos de propiedad intelectual (DPI), que tienen una influencia sobre su acceso y sobre el costo de la tecnología para los países en desarrollo

Los Estados Unidos habían dejado muy claro que no iban a aceptar incluso la mera mención de derechos de propiedad intelectual en cualquier texto, mientras que los países en desarrollo querían garantizar al menos que el debate sobre derechos de propiedad intelectual se continuara. La demanda de no mencionarlos triunfó.

La conferencia de Cancún también se caracterizó por un método cuestionable de trabajo, muy similar a la OMC, pero que no se utiliza en las Naciones Unidas, en los que el país anfitrión, México, organizó reuniones en pequeños grupos dirigidos por sí mismo y unos pocos ministros que el ha seleccionado, y quienes discutieron los textos sobre las distintas cuestiones.

El documento final no fue producido por el proceso habitual de las negociaciones entre las delegaciones, sino elaborado por los mexicanos como Presidente de la reunión, y entregado a los delegados sólo unas horas para su consideración, en un "lo tomas o lo dejas" (donde no se permiten modificaciones).

En la sesión plenaria final, Bolivia rechazó el texto, y su Embajador, Pablo Solón, hizo una serie de declaraciones explicando detalladamente por qué. Bolivia no podía aceptar un texto que ha cambiado la naturaleza de los compromisos de los países desarrollados a un sistema voluntario de las promesas, ni a aceptar las bajas promesas que habían hecho, lo que llevaría a un grado desastroso al calentamiento global, que su Presidente ha calificado ecocidio. No podía tampoco aceptar un proceso antidemocrático a través del cual sus propuestas (en la mitigación, el uso de los mecanismos de mercado, y sobre la necesidad de abordar los derechos de PI) había sido arrasadas.

Bolivia dejó en claro que no podía aprobar el texto y que por lo tanto no había consenso. La ministra de Relaciones Exteriores de México dijo que las opiniones de Bolivia se registraban, que un país no puede impedir a un consenso, y declaró que el texto estaba aprobado.

La vía mexicana de organizar la escritura y después la adopción del texto de Cancún plantea interrogantes sobre el futuro de los procedimientos de negociación, de las prácticas y la toma de decisiones de las Naciones Unidas.

La importación de los métodos estilo la OMC puede en el período inmediato llevar a la "eficiencia" de producir un resultado, pero también conlleva el riesgo de que se colapsen las conferencias por el desorden (como ha ocurrido en varias reuniones ministeriales de la OMC) y por las desviaciones en el texto, que por lo general han sido a favor de los países desarrollados.

Cuando el polvo se asiente después de la Conferencia de Cancún, un cuidadoso análisis dará cuenta de que su texto puede haber dado un balazo en el brazo del sistema climático multilateral y que los sentimientos positivos entre la mayoría de los participantes, porque había algo que llevar a casa, tampoco pudo salvar al planeta del cambio climático y ayudó a aprobar la carga de la mitigación del cambio climático sobre los países en desarrollo.

Sin embargo, muchos delegados y observadores, están buscando la manera positiva para una labor futura. Desde este nivel base de baja ambición en cuanto a clima, hay mucho trabajo por hacer en el 2011 para elevar ese nivel, tanto en términos ambientales como de desarrollo, para salvar y reorientar el sistema internacional de cooperación para hacer frente a la crisis climática.

Fuente original: TWN Info Service on Climate Change (Dec10/02)

17 December 2010 Third World Network

http://www.twnside.org.sg/title2/climate/info.service/2010/climate20101202.htm

Versión no oficial al español de A.V./RMALC 20/12/2010

- Martin Khor es Director del South Center, un organismo de asesoría de los países del Sur.

https://www.alainet.org/de/node/146368