“La Ley de Consulta no va solucionar los problemas de desarrollo de los indígenas ni los problemas de reconocimiento” - América Latina en Movimiento
ALAI, América Latina en Movimiento

2012-08-14

Peru

Entrevista al antropólogo Alejandro Diez sobre la ley de Consulta a los pueblos indígenas

“La Ley de Consulta no va solucionar los problemas de desarrollo de los indígenas ni los problemas de reconocimiento”

Ricardo Marapi
Clasificado en: DerechosHumanos, Legislacion, Social, Indigena, RecursosNaturales,
Disponible en:   Español       


El Convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta están encumbrando un reconocimiento a los derechos colectivos. Esta nueva forma de contemplar los derechos ciudadanos ¿debería favorecer a los pueblos indígenas y también a la ciudadanía en general? Sobre el tema presentamos la siguiente entrevista al antropólogo Alejandro Diez, docente de la PUCP y experto en comunidades campesinas.
 
El convenio 169 de la OIT encumbra el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Sin embargo, últimamente se viene hablando de que estos derechos colectivos sean ampliados a la ciudadanía en general.
El 169 es muy restrictivo. Primero, es solo para pueblos indígenas y deja a los Estados la posibilidad de definir quiénes son y quiénes no son pueblos indígenas; y segundo, es solo derechos colectivos, que es en el fondo la contradicción y la paradoja de la ciudadanía de los pueblos indígenas en contextos liberales. O sea es un reclamo liberal pero asignado a sujetos colectivos y no a sujetos individuales.
 
Ese tema es importante… ¿Qué diferencias se pueden identificar en la construcción de estas identidades individuales y la construcción de identidades colectivas? ¿El tema de 169 de la consulta previa no está haciendo una confusión sobre este tema?
No se está confundiendo, creo que la gente ni lo piensa y no se está dando cuenta de la diferencia. Ciertamente los derechos indígenas según el 169 son derechos colectivos, no individuales.
 
Lo que quiere el individuo, en todo caso, es el derecho de autodeterminación pero no queda claro si es individual o grupal. Entonces eso es parte del problema de la distinción de los pueblos indígenas, es decir, tu asignas derechos diferentes a determinados individuos por el hecho de pertenecer a colectivos, en tanto que el resto de los ciudadanos no tienen esos derechos. Podría considerarse como una ley de nivelación de derechos, pero no es cierto, porque se está asignando otros derechos. O sea toda lo de la ciudadanía indígena tiene en su sustrato una contradicción.
 
Pero lo que se dice es que este concepto de lo colectivo forma parte de la identidad de los pueblos indígenas…
En mi opinión eso es un cuento, porque incluso es una imagen romántica. Toda la ley completa del 169 está construida sobre una lógica romántica de los pueblos indígenas, como congelados en el tiempo, como comunitarios, etc. No tiene nada que ver porque bajo el término pueblos indígenas hay de todo. Hay pueblos nativos de la Amazonía que son cazadores, pescadores y recolectores pero también ellos mismos están integrados a la vida urbana como trabajadores de Construcción Civil, mototaxistas y vendedores de jugos, etc. Entonces, ¿tienen derechos o no tienen derechos? Además también están todos los pueblos aimaras que son; pastores, comerciantes, transportistas y agricultores. Entonces no todo los pueblos indígenas son “comunitarios”.
 
Pero en el país hemos construido un imaginario donde lo colectivo ha sido realzado. Tenemos el tema de las comunidades campesinas y sus asambleas comunales, lo mismo sucede, en cierta manera, con los pueblos indígenas de la Amazonía.
Todo el mundo asume que de pronto los indígenas son colectivistas y comunitarios. Nada que ver. Se les pide a los indígenas un nivel de democracia que no tendrían porque tener. Se le asigna un valor colectivo a la asamblea, pero la asamblea es un espacio donde se deciden cosas de acuerdo a grupos de intereses y facciones, dependiendo del tamaño de la comunidad. Una comunidad chiquita probablemente toma decisiones colectivas, pero aun así el que tiene más plata y más tierras tiene más cosas que decir y más posibilidades de imponer su voluntad. Y en comunidades muy grandes, “lo comunal” es un tema a definir.
 
Estos derechos, tanto los individuales como los colectivos, tienen sus propias complejidades, sus pros y sus contras. Para el caso de reconocimiento de derechos mediante la Ley de Consulta y del Convenio 169, se reconocen solo derechos colectivos. Otorgar derechos individuales seria evidentemente complicadísimo…
Sin contar que los derechos colectivos son una negación a la propia definición de ciudadano.
 
¿Por qué?
Nuestra constitución es realmente hiperliberal: la base de la sociedad es el individuo. Yo como antropólogo pienso que está equivocada. Por ejemplo la Constitución de Colombia dice que es un país multicultural, etc., pero que está constituido por individuos y por grupos. En nuestro país está constituido por individuos. Esa es la base de nuestro derecho, por lo menos como declaración. Es diferente a lo que reconoce por ejemplo Bolivia, que reconoce en la base del Estado la existencia de colectivos, cosa que nosotros en Perú no hacemos. Para nosotros ese es un derecho de segundo rango, en tanto que para Bolivia y Colombia es un derecho de primer rango. Entonces, en Perú, los derechos de los colectivos son siempre derechos subordinados a los derechos de los individuos, por lo menos legalmente, porque “el fin supremo del Estado es la persona”, según el primer artículo de la Constitución.
 
En el caso de los pueblos indígenas se les da un reconocimiento de los derechos colectivos porque los derechos individuales ya lo tienen por la Constitución…
El problema de los pueblos indígenas y de la zona rural, por ejemplo, no es que no tengan formalmente estos derechos: tienen los mismos. El problema es que no los ejercen, no tienen posibilidad de ejercerlo. Entonces se les da más derechos porque no tienen derechos ciudadanos. Osea, trata de hacer una mina en la mitad del distrito de San Isidro y vas a ver como es bien difícil. Es una metáfora un poco exagerada pero es cierta. En cambio hazlo en la Amazonía y vas a ver que en situaciones extremas, racistas y discriminadoras puede llamárseles salvajes y otras cosas, sin pensar que pueden tener otra visión diferente. Para mí el tema de los derechos favorece una serie de cosas, sin embargo está construido sobre una serie de mitos.
 
¿Cuáles son estos mitos?
Está el mito por ejemplo de que los indígenas son todos colectivos, que los pueblos indígenas u originarios son colectivistas, democráticos y que toman las decisiones en términos consensuales. Pero en la Amazonía mandan los dirigentes, porque además a la gente cotidiana no le importa ni un pepino hasta que eso les afecte. En su vida cotidiana no tienen mayor relación con el Estado. Ese es el primer gran mito. El segundo mito es la idea de que tú puedes llegar a informar. Es decir, si tú tienes un pueblo indígena realmente indígena, aislado, con cultura diferente, con lengua diferente, hay un mito de que tú realmente puedas llegar a informar para que tomen una decisión absolutamente informada. Hay una barrera cultural de comprensión, real. Por ejemplo, el sujeto ideal para la consulta son los no-contactados, pero al mismo tiempo no hay modo de que los consultes, por varias razones: desde que les das un resfrío y los matas; y además de qué le vas a preguntar si realmente es un no-contactado, no tiene ni un solo contacto, no sabe qué es una petrolera por ejemplo. Al indígena más indígena no se le puede consultar. La tercera paradoja es que está construido sobre un mundo ideal indígena cuando en realidad los indígenas están cambiando. Y están integrándose de maneras diversas o no integrándose. Construyendo diferenciaciones y separándose de la sociedad nacional en términos culturales, derechos y reivindicando cosas.
 
¿Seguimos lejos aún de convertir el concepto indígena en el Perú en categoría política y transformarlo en actor político y social?
Ya es un actor social. Tiene ciertos espacios de actuación y la consulta es el espacio donde tienen más posibilidades de discusión y de actuación. Pero en realidad no hay un espacio puramente político. La consulta y la ley de cuotas indígenas son lo más cercano a darle un reconocimiento de este tipo. Ahora, entre ambos esta la base de datos, que es la que define en el Perú oficialmente quién es indígena y quién no lo es. Para mí es paradójico que la base esté armada por abogados y no por antropólogos. Quizá debimos encontrar un punto medio y pensar en otros criterios, para definir quién es y quién no es indígena. Solo el tema de lengua ya es un tema muy restrictivo. Lo puedes encontrar en poblaciones como los cocamas por ejemplo, que tienen comunidad nativa y ya no tienen lengua. ¿Quedaron o no quedaron dentro? Hay paradojas de este tipo. Por último, meto mis manos al fuego y digo que la gente de Catacaos es indígena. Todos son castellano-hablantes y tienen derechos colectivos, porque son comunidad, etc., y no estarían en la lista.
 
Hay dos criterios principales que se está utilizando en la Ley de Consulta para la identificación de los indígenas, que es el de idioma y el de la vinculación al territorio ¿Qué te parecen esos filtros?
Los han aplicado de manera incompleta, porque incluso en cuestión de territorio tú podrías ampliar mucho más la base. Esos dos criterios se ajustan al Convenio 169 jurídicamente, pero entonces las comunidades campesinas también podrían ser indígenas.
 
¿Por qué podrían serlo las comunidades campesinas?
Y ahí hay toda una discusión, porque muchas de las comunidades campesinas fueron primero indígenas. Fueron reconocidas como tales, por  indígenas y no por campesinas. Entonces hay una discusión hasta qué punto los campesinos son o no son indígenas. Y podrías presentar criterios objetivos para demostrar que la comunidad de Catacaos fue reconocida como comunidad indígena en 1941 y por lo tanto es indígena, porque el Estado ya le dio la calificación indígena y no se la puedes quitar.
 
Legalmente hablando…
Legalmente hablando, y yo podría decir lo mismo de la de Sechura y otras. Porque todas estas comunidades fueron reconocidas como indígenas por el Estado, por lo tanto el Estado ya les concedió esa condición.
 
La elaboración de esta base datos indígenas, más allá de la crítica que está hecha por abogados, sigue siendo una elaboración jerárquica, una elaboración vertical…
Siempre va a ser vertical y siempre va a ser del Estado. No estamos hablando de los derechos de los indígenas en abstracto, sino los derechos de los indígenas en el Estado. El Estado no va a tolerar ni va aceptar derechos que afecten la soberanía, la decisión del Estado, etc. Ese es nuestro marco de partida. El tema es derechos indígenas dentro del Estado. Pero yo creo que el Estado ha sido poco eficiente en su definición de quién es y quién no es indígena, y además las demandas indígenas escapan a las lógicas de las posibilidades del Estado. Algunos de los discursos y reivindicaciones reclamadas van mucho más allá del marco del Estado.
 
Se está tratando de convertir a la ley de la Consulta en una especie de manto de gran solución a los históricos y estructurales problemas del país.
Exactamente. Entonces la gente pide que sea todo eso, pero la ley de consulta no va solucionar los problemas de desarrollo de los indígenas ni los problemas de reconocimiento, ni nivelar los derechos, que en realidad en mi opinión pasan por reivindicación de derechos ciudadanos y no de derechos indígenas.  Otra cosa es que además tengas los derechos indígenas. El tema es el ejercicio de derechos de ciudadanos comunes y corrientes, de indígenas y no indígenas.
 
Pero eso es caer en una utopía, porque actualmente existen ciudadanos considerados como ciudadanos de segunda categoría que son los indígenas…
Pero tú puedes reclamar que haya más conciencia de derechos, más control del Estado, otros tipos de consulta. En el Perú solamente se consulta a los indígenas, pero en Bolivia y Ecuador se ha hecho consulta legislativa. Entonces cada vez que hay elecciones hay cosas que el Estado quiere decidir si se va hacer o no, y la consultan. Y es parte del proceso electoral y por lo tanto no tienes que gastar en un referéndum adicional, que es lo que nos pasa a nosotros, queremos un referéndum de algo y es un montón de plata y es más complicado.
 
Sin embargo ampliar este ejercicio democrático de la consulta a espacios más urbanos y en general a todos, ¿no sería burocratizar las decisiones que debería tomar el Estado? ¿Para que al final elegimos a las autoridades?
Yo estoy de acuerdo contigo. No se puede consultar todo. Ahora el tema es que un gobierno debe tomar decisiones justas. La exigencia de la consulta se basa en que el gobierno toma o decisiones arbitrarias o decisiones parciales. Es un problema del sistema político en general, pero, un presidente elegido con un tipo votos toma decisiones con un gabinete que se parece más justamente al que perdió  las elecciones. Ese es precisamente el problema, por eso hay tanto reclamo de consulta.
 
¿De qué estamos hablando detrás del concepto de consulta? ¿Estamos hablando de consulta para decidir si se paralizan o no los proyectos? ¿O estamos hablando de consulta para decir de qué manera compensamos?
Eso es lo que dice la ley, que se hace la consulta para ver cómo compensamos. De hecho, es lo que dice el 169…
 
Que habla de compensación y no de derecho a veto…
Y además eso no está. Digámoslo así: por más militante que haya sido la promulgación del 169, sigue siendo un documento diplomático, no puede imponerse sobre los Estados.
 
Y en cierta manera, el concepto de consulta establece que el proyecto o medida se va a ejecutar, y lo que tenemos que ver es como se va a compensar…
Lo que dice el derecho a consulta es que el Estado por lo menos tiene que escuchar y conocer lo que piensan y piden antes de tomar una decisión. Pero el Estado sigue siendo soberano para tomarla. Eso no está cuestionado ni en el 169 ni en la ley de Consulta.
 
¿Entonces para qué consultar?
Porque es importante en términos jurídicos. Si yo fuera indígena y tengo un problema, yo no me preocuparía de que el Estado haga o no haga. No me preocuparía del veto o no veto, sino me preocuparía de subir los estándares. La ley de consulta es un instrumento bien interesante si lo usas como debe ser, no para decir “no quiero minería”, pero sí para decir “mira yo quiero estos estándares”. De tal manera que tu pones un precedente, por ejemplo el modelo canadiense de impuesto indígena ¿porque no? Y el Estado tiene que escucharlos. Después tú puedes ir a un tribunal y decir “estas son las condiciones que yo he puesto para el acuerdo y no estás cumpliendo las condiciones; yo estoy de acuerdo contigo pero en estas condiciones”.  Entonces tú negocias condiciones con el Estado. El objetivo no es vetar, sino poner condiciones. Y poner condiciones puede ser un instrumento muy fuerte si lo sabes usar. Pero acá la gente piensa sí o no, y no piensa en los grises. Todas las negociaciones son en gris.
 
Pero no crees que se está creando una falsa expectativa sobre lo que se puede hacer con la consulta, porque es un instrumento legal con limitaciones.
Por supuesto…
 
¿Cuáles son los peligros de crear estas falsas expectativas?
Ya se creó. El hecho de ser consultados supone que es el derecho absoluto de decisión por sobre la decisión del Estado. Es lo que piensa el ciudadano de pie, es lo que piensa la gente, incluso también los dirigentes que saben que no es así, y lo difunden porque es una herramienta política también. El derecho a la consulta es un derecho limitado como son todos los derechos en el marco del Estado.
 
Pero… ¿esta falsa expectativa no forma parte de una característica inherente al tema de consulta? La carga semántica del término consulta supone de que te van a consultar y vas a decidir sobre el tema…
Sí, la palabra engaña y está hecha en esos términos, pero jurídicamente no es así. La palabra consulta misma no implica decisión. Osea consultar es preguntar el parecer de alguien. Entonces es exactamente eso, es tu parecer, no es un referéndum.
 
Pero aparte hay una construcción simbólica y de imaginarios sobre la consulta…
Hay una construcción simbólica, de imaginarios, discursiva y política que ha apuntado a ese sitio, pero está claro que la consulta no es un referéndum. La consulta no está formulada, en absoluto, para que los pueblos indígenas decidan que quieren sobre el uso de sus territorios. No dice en ninguna parte la palabra decisión. Pero también es políticamente infeliz decir, “te voy a consultar, solo quiero saber lo que piensas, pero yo voy a hacer lo que a mí me parezca….”
 
¿Quién tiene que decidir sobre los temas que son nacionales? Por ejemplo, cuando se trata de realizar, en las tierras de una comunidad, un proyecto minero que va a generar miles de millones de soles para el país, ¿se debe dejar la decisión solamente a esa comunidad?
Es por eso que el tema de la consulta tiene que definir a quién afecta directamente. Es decir la afectación directa. Entonces yo puedo decir por ejemplo, “como esto va a generar una cantidad X de impuestos, la mitad de la decisión le corresponde a la región y la otra mitad al resto del país, porque van a ser afectados directamente”. Yo amplío entonces la afectación directa. Pero como eso es materialmente inviable, por lo tanto consulto a los que están más cercanos o van a ser afectados directamente y tomo su opinión en consideración,  porque el bienestar del país podría terminar siendo un perjuicio para una parte de la población. Esa es la razón de la consulta.
 
Y como superar este dilema…
Es por eso que el Estado tiene en último término la decisión, porque en teoría, si es un gobierno legítimo, ha sido elegido por la mayoría. Con las justas pero elegido por la mayoría. Entonces esa es la contradicción de la democracia. No tenemos otra. Entonces es por eso que el Estado decide. Por eso llegas a la razón última donde la decisión no la toman los cuatro indígenas que están justo encima del pozo petrolero más rico del país.
 
Pero eso pasa en el papel, bajo la utopía de que el Estado va a respetar los derechos de las minorías, de que no va a ser marginador.
Todo esto funciona en el concepto en el cual el Estado en efecto está defendiendo los derechos de los ciudadanos y no los de un grupo.
 
Y que no esté presionado por los lobbys…
Y ese es justamente nuestro problema, porque cuando el Estado declara que un proyecto es de interés nacional, por ejemplo, el proyecto de Majaz, ¿por qué es de interés nacional? El Estado puede declararlo pero no hay nada que te diga que en realidad es de interés nacional. A mí no me parece mal que el Estado tome decisiones de interés nacional, con tal que diga la razón de porque es de interés nacional, y no solamente porque hay una empresa que lo quiere, eso es una mala justificación.
 
Detrás del concepto de la consulta van a haber ganadores y van haber perdedores. Algunos serán afectados en su territorio…
Por supuesto. El tema es cómo compensas, por eso la discusión de la consulta justamente es la compensación.
 
¿Y cómo debatir eso de manera más amplia y hacerlo entender? Porque eso no se discute. Actualmente la discusión es más binaria: sí va o no va…
Ese es el problema de tener un Estado que en mi opinión no es lo bastante inteligente. Las consultas sobre el reglamento de consulta eran ─para decirlo fácil─ de una inocencia escandalosa. Si tú sabes que tienes un escenario donde hay movimientos,   opiniones y posiciones en contra, no vas hacer una consulta abierta y además los vas a tratar mal. Tú sabes que tienes que consultar, pero hay formas y formas de consultar. ¿Por qué tienes que juntar a toda la gente que está en contra de mi proyecto para que digan que están en contra? Se hubiera podido encargar el tema a un grupo técnico que visite de comunidad en comunidad y se encargue de difundir la ley.
 
El tema de la consulta, si bien es cierto es un reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, también implica una transformación de algunas estructuras del otro lado. ¿Cuál es el proceso en ese otro lado? ¿Estamos listos los limeños y las autoridades para incorporar este reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas?
Allí hay una confusión de objetivo o blanco. La ley de consulta está en un marco mayor: el de los derechos de los pueblos indígenas, que es un problema mucho más grande que el de la ley de consulta. Si nosotros tuviéramos una política mucho más clara de promoción de las poblaciones indígenas y de sus derechos, todo sería más fácil…
 
¿Por qué?
Porque para comenzar, tendrías en teoría una serie de mecanismos en políticas sobre pueblos indígenas. El problema del Estado es que ahorita no tiene nada para relacionarse con los pueblos indígenas de manera orgánica. Nada de nada. Cuando hubo el INDEPA, era una payasada. Si un Estado quiere trabajar realmente con los pueblos indígenas debe tener un aparato de Estado para eso. Le va a costar plata, le va a costar esfuerzo, le va a costar especialistas. Y los necesita para temas de salud, educación, minería, de transporte…
 
Pero no lo está haciendo…
No lo tiene, por eso la consulta resulta tan difícil. Si tú tuvieras una relación mucho más fluida, del tipo que quieras: paternalista, abierta, progresista, pero tuvieras un tipo de relación con pueblos indígenas ─más allá de unos cuantos dirigentes de asociaciones nacionales─ la consulta se hace por los canales que ya tienes. Pero no se tienen los canales. El tema es cómo hacer el acercamiento.
 
Entonces ¿se puede decir que esta ley de consulta no es intercultural? Solo ejerce cambios y transformaciones en un lado de la población pero no en el otro lado.
Así es. El Perú ha optado por el interculturalismo, pero para mí el problema del interculturalismo no es un problema de los “indios”, es un problema de los blancos y de los urbanos. Aquí vamos a progresar cuando en el colegio Markham enseñen quechua además de inglés. Y se empiece a entender que detrás hay otra lógica, otra manera de pensar, otra forma de cultura e incorporar eso, que además sería una ganancia para el país.
 
- Ricardo Marapi es periodista delCentro Peruano de Estudios Sociales – CEPES CEPES
http://cepesrural.lamula.pe/2012/08/14/la-ley-de-consulta-no-va-solucionar-los-problemas-de-desarrollo-de-los-indigenas-ni-los-problemas-de-reconocimiento/cepesrural
 


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