ALAI, América Latina en Movimiento
2008-01-07
Chile,Colombia,Peru
Criminalización de las Demandas de los Pueblos Indígenas
CAOI
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
I PROCESO HISTÓRICO
Colombia: entre la violencia armada y la homogenización cultural
Chile: la democracia es para los otros
Perú: hacia el auto-reconocimiento como indígenas
II. EVALUACIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
Colombia: la asfixia territorial
Chile: individuos, no pueblos
Perú: Ley versus realidad
III. APLICACIÓN DE POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE ESTADO
Colombia: las mayores víctimas son indígenas
Chile: ¿Gobernabilidad de sociedades excluyentes?
Perú: la penalización como mecanismo de control social
IV. CASOS EMBLEMÁTICOS
Colombia: violencia de todos lados
Chile: ¡Acúsenlos de terrorismo!
Perú: la imposición de la minería
ANEXOS
ANEXO 1. Colombia: Territorios indígenas militarizados
ANEXO 2. Colombia: Tabla Desproporción en Violaciones de Derechos Humanos
ANEXO 3. Chile: Comunidades Mapuches y Plantaciones Forestales
ANEXO 4. Chile: Conflictos Territoriales entre Comunidades Mapuches y Proyectos Extractivos y de Infraestructura en la Macro Región Sur
ANEXO 5. Chile: Recomendaciones de los Órganos de Derechos Humanos de Naciones Unidas relativas a Política Penal y Derechos Indígenas (2003-2007)
ANEXO 6. Perú: Número de Comunidades Campesinas y Nativas por Región
ANEXO 7. Perú: Discurso de Presentación del Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (fragmentos)
ANEXO 8. Perú: Casos presentados por la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
INTRODUCCIÓN
Como bien lo señaló Naciones Unidas recientemente, “la criminalización de los movimientos indígenas se ha constituido en una de las principales problemáticas en todo el planeta”, asociada a la tendencia creciente de la violación sistemática de los derechos de los pueblos indígenas. En Colombia, Chile y Perú, países examinados en este documento, dicha criminalización es un producto estatal y está relacionada con la defensa legal de estos derechos, no solo de las movilizaciones y protestas. Son múltiples las acciones de represión política encabezadas por la fuerza pública y de judicialización de las demandas de exigibilidad, defensa y garantía de sus derechos, además de las acciones legislativas que por su carácter regresivo, lesionan la pervivencia de los pueblos indígenas.
En los tres países andinos, son numerosas las expresiones sociales y políticas que han sido objeto de violaciones, infracciones y conculcación de los derechos colectivos. Desplazamiento forzado, amenazas, acusaciones penales, homicidios, señalamientos, estigmatizaciones y allanamientos ilegales por parte de la fuerza pública; masacres, desapariciones forzadas, secuestros y confinamiento colectivo por parte de grupos armados ilegales e insurgentes. De igual modo, no han sido pocas las detenciones arbitrarias de sus líderes y de autoridades tradicionales.
Tanto los movimientos de protesta indígena -que se centran mayormente en la defensa de sus territorios ancestrales, ante la presión que sobre ellos ejerce el capitalismo multinacional globalizado y la emergente economía criminal e informal- como las acciones de denuncia pública, defensa jurídica y cabildeo en el Congreso de la República -frente a la violación múltiple y sistemática de sus derechos, encabezada por la fuerza pública y otros actores, como las empresas que realizan actividades extractivas- son descalificadas, estigmatizadas y atacadas cada día.
Frente a la demanda de los pueblos indígenas por sobrevivir política y culturalmente ante dichos procesos de homogenización y neocolonialismo impulsados por la economía de mercado, los Estados han respondido con el uso desproporcionado del poder, acudiendo a discursos hegemónicos sobre el “enemigo invisible” y la “seguridad preventiva”, donde las movilizaciones colectivas indígenas, tanto como las populares y campesinas, son consideradas como “acciones criminales”. Dichos abusos de autoridad han impactado enormemente en las condiciones de vida de los pueblos indígenas, a tal punto que muchos de ellos se encuentran al borde de la extinción cultural y biológica, al no poder ejercer sus derechos ni sus prácticas tradicionales basadas en la autonomía y la autodeterminación.
“Democracias” excluyentes
Detrás de todo esto está el hecho de que el modelo democrático de los países examinados se reduce esencialmente a lo electoral. No existe capacidad de participación, fiscalización, decisión ni posibilidad formal de revocatoria de los poderes constituidos. Y es que la configuración del sistema político ha sido establecida por pactos previos de gobernabilidad, en los que se otorgan impunidades a los de arriba y se niega derechos a los de abajo.
Lo cierto es que las sociedades de los países examinados están construidas sobre modelos de dominación, exclusión y opresión que vulneran los derechos humanos de las mayorías. El neoliberalismo, individualista por definición, agudiza este fenómeno al generar la ruptura de los lazos de solidaridad, cooperación y reciprocidad entre las personas.
Un poder así construido sería inviable si no implementa un sistema de control social institucional. Es decir, necesita criminalizar el derecho a la protesta.
El contexto internacional
Los acontecimientos internacionales contribuyen a este acelerado proceso de criminalización de la protesta. Desde el 11 de septiembre del 2001 (atentado a las torres gemelas en Nueva York, Estados Unidos), las políticas de seguridad de los Estados han cambiando radicalmente, la lucha integral contra el terrorismo es frecuente y se plantea una falsa dicotomía entre la obligación de proteger a la población civil y la obligación de respetar los derechos humanos.
Uno de los más graves efectos de esta falsa dicotomía es la legitimación de prácticas violatorias de los derechos fundamentales, como las capturas masivas y las detenciones arbitrarias, en el marco de la política de “seguridad democrática”.
Como consecuencia de esta criminalización de las demandas, se reduce la protesta a un asunto de legalidad, soslayando las causas que la generaron al no abordar la naturaleza del conflicto. La persecución y sanción penal desplazan las acciones sociales y políticas, es decir, hay una judicialización de la política al convertir toda acción política en un delito.
Esta penalización se presenta como una protección de los bienes jurídicos, enmascarando la supuesta imparcialidad del sistema penal. Todo esto constituye una fetichización de la ley, donde sus operadores pretenden autonomizarla de lo político para convertir el conflicto social en un asunto exclusivamente de legalidad.
Para justificar todo esto, cada vez que los problemas sociales se politizan se escuchan voces de defensa de la democracia, gobernabilidad, desarrollo, crecimiento, paz etc. Las reivindicaciones sociales devienen así en actos subversivos, los discursos que denuncian las injusticias se convierten en apología del delito y la movilización en rebelión.
El conjunto de medidas represivas, con una persecución penal que disfraza la persecución política, va acompañado de campañas de desinformación mediáticas. Ello da como resultado una mediatización de las dirigencias y la paralización de la organización social.
Adicionalmente, la judicialización arbitraria de las demandas indígenas incide en la desocupación de territorios, con el consiguiente desplazamiento de personas, familias y organizaciones que buscan eludir el peso de la institucionalidad jurídica y sus facultades de detención.
En conclusión, el carácter selectivo y discriminatorio de las judicializaciones arbitrarias está relacionado con una intencionalidad política concreta: la de aislar a los líderes sociales y comunitarios con el fin de desvertebrar procesos organizativos que pueden constituir un obstáculo para los objetivos sociales y económicos planteados en el marco de la “seguridad democrática”.
Detrás de estas políticas está el carácter profundamente racista de los Estados andinos, un racismo cuyo ejercicio se extiende sobre los pueblos indígenas durante 515 años, a partir de la invasión europea, y que se concreta en una desigualdad sistemática ante la ley: los pueblos indígenas son ignorados, perseguidos y criminalizados, violando permanentemente todos los instrumentos internacionales y las normas nacionales que condenan el racismo y establecen la igualdad de todas las personas ante la ley.
Normas internacionales
En todo este proceso, entonces, los Estados contradicen sus propias constituciones y las normas contenidas en los instrumentos internacionales.
En el ámbito internacional, en las dos últimas décadas del siglo pasado se produjeron cambios importantes en la política relativa a los pueblos indígenas debido a la coyuntura de los “Quinientos años”, la adopción del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en 1989, y las reformas constitucionales en más de una quincena de países.
Entre tales cambios cabe subrayar el reconocimiento de los Pueblos Indígenas, con su propia identidad y con derechos colectivos, a la participación política para definir los asuntos que les incumben y para intervenir en las decisiones nacionales. Con ello pasan de ser “objetos” de políticas a ser actores políticos.
Otra innovación es el reconocimiento del carácter multicultural de la nación y del Estado que han hecho varias constituciones. Así deja de considerarse el derecho a la diversidad cultural como un asunto de “minorías” y pasa a ser un derecho de todos dentro de un modelo de “ciudadanía multicultural”.
La Carta Democrática Interamericana contiene un mandato claro para promover los derechos de los pueblos indígenas como una vía para consolidar la democracia en el hemisferio. Su artículo 9 establece que la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas y el respeto a la diversidad étnica, cultural y religiosa en las Américas contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana.
El 13 de setiembre del 2007, las Naciones Unidas adoptaron la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas. Aunque ésta amplía la protección y promoción de derechos de los pueblos indígenas, por tratarse de una Declaración y no de una Convención, carece de carácter vinculante.
I. PROCESO HISTÓRICO
El dominio español en Suramérica pasó por un largo proceso de transformaciones. Inicialmente, en el derecho indiano hubo una preocupación por darles un “buen trato” a los indígenas. Sin embargo, como señala el historiador peruano Jorge Basadre, las teorías esbozadas en la legislación española de Indias quedaron escritas y “bien guardadas sólo en los libros”. Es decir, en la práctica las normas que sí se cumplieron empeoraron la condición del indio, imponiéndole más cargas y negando sus derechos.
Una de las instituciones que prueba tal afirmación fue la mita, creada por el Virrey Toledo. Francisco Ballón, jurista peruano, la describe así:
«Se obligaba a poblaciones enteras a trasladarse y morir en el asiento minero. Los pocos que regresaban por el cierre o paralización de una mina, lo hacían cargados de tributos y deudas. Si alguna traza del antiguo trabajo comunitario permaneció, lo desdibujó el sentido perverso y encubridor que la mita y el yanaconaje suponían, una suerte de esclavitud solapada. El indígena no recibió nada, no se le compensaba con algo, se le retribuía con la vida para seguir trabajando. A los hombres los acompañaban a los asientos mineros sus mujeres e hijos, que llegaban consigo su ganado y sus escasos bienes, lo cual convenía a los españoles».
La Conquista española no significó únicamente la imposición de estos sistemas esclavizantes. Sobre todo, utilizó la violencia para arrasar y erradicar todas las expresiones culturales originarias, imponiendo la cultura del conquistador a la del conquistado. En este proceso jugó un papel determinante la Iglesia Católica, con la persecución de las prácticas culturales indígenas, tanto a través de la llamada “evangelización” como de la cruel “extirpación de idolatrías”.
Mientras esto ocurría en América, en Europa se producían cambios importantes. En 1648 se firma la Paz de Westfalia, que puso fin a la Guerra de los Treinta Años, tratado que da origen a los Estados-nación que buscaban dar a los ciudadanos de Europa seguridad, gobernabilidad, territorialidad y soberanía dentro de sus fronteras. Más de un siglo después, la Revolución Francesa de 1789 usará por primera vez la denominación de “Asamblea Nacional” para crear un Estado homogeneizador de las diferentes culturas, lenguas y formas locales de organización social.
Las ideas de la Revolución Francesa encontraron pronto eco en América, donde los criollos, marginados de los beneficios que detentaban los peninsulares, empezaron a organizar movimientos emancipadores. Las guerras de independencia, sin embargo, continuaron con ese falso modelo “nacionalista” integrador, condenando a los indígenas a la explotación y dominación, haciendo invisibles sus formas de vivir, de ver el mundo, de regularse y gobernarse. La imposición de los Estados nacionales como producto de la independencia, profundizó ese proceso. Solo cambiaron los actores sociales en el poder.
Los indígenas fueron excluidos de la estructura de los Estados, desconocidos, ignorados, discriminados como ningún otro pueblo del mundo. Fueron sometidos con la creación de las Repúblicas a la extraña situación de estar fuera del “orden constitucional y las leyes”; una especie de inexistencia frente al orden legal o formal.
Con la Independencia se importó la ideología liberal y la noción de Estado-Nación, el modelo de Estado centralizado y con división de poderes, así como la idea de la igualdad ante la ley. Se buscaba asimilar o desaparecer a los indios dentro de las nacientes naciones y se impuso una homogeneización cultural por los criollos y mestizos que hegemonizaron los procesos de Independencia. Con la desaparición de regímenes jurídicos diferenciados también se abolieron derechos indígenas que consagraban el derecho social indiano.
Los nuevos Estados que se fundaron establecieron sus cartas constitucionales sin mención de los indígenas y negando su existencia y derechos específicos. Las Constituciones sólo reconocieron como oficial el idioma castellano o español, la religión católica y las autoridades estatales (ya no las autoridades indígenas), estableciendo el monopolio estatal de la violencia legítima.
En el plano económico también se siguió el modelo del moderno occidente. Se suponía que el progreso de estilo occidental era posible para todos. Se impusieron las categorías de productividad y crecimiento. Así, el desarrollo fue entendido como acumulación de capital y de comercialización para generar excedentes y ganancias. Pero esto reprodujo la riqueza de unos pocos y multiplicó la pobreza de la mayoría.
Este proceso de dependencia de los mercados externos fue avanzando, sin ser apenas cuestionado por los sucesivos gobiernos de las Repúblicas. A fines del siglo pasado, alcanzó su punto más alto con el fenómeno de la globalización, cuya piedra de toque es la liberalización del mercado. Crecen las inversiones, la tecnología evoluciona con una rapidez nunca antes vista, se forman los bloques económicos y nacen entidades de gestión económica global, como la Organización Mundial de Comercio, mientras se empieza a hablar de tratados de libre comercio. Como parte de este proceso, los Estados nacionales van perdiendo sus poderes tradicionales (básicamente el control de los flujos comerciales y financieros).
Es cierto que hoy se suministra un volumen mayor de bienes y servicios, pero el 86% del gasto queda en manos del 20% más rico de la población mundial, mientras que al 20% más pobre solo le corresponde un 1,3%. Y las tres quintas partes de la población de los países pobres carecen de sanidad básica. Esta desigualdad en el mundo contemporáneo es la mayor debilidad de la globalización y constituye el mayor riesgo de conflictos al interior de los Estados.
Esta nueva etapa del capitalismo profundiza sus males anteriores. Las empresas solo tienen en cuenta su propia eficiencia y sus ganancias; miden su eficiencia por el monto de las ganancias que obtienen, sin fijarse en los costos sociales y ecológicos.
En este nuevo orden mundial, los indígenas y sus pueblos no son sujetos de derecho. Ni siquiera están invitados como observadores. Ya no basta con dejarlos en la invisibilidad; si no pueden asimilarlos, están dispuestos a desaparecerlos. Esta negación permanente de los pueblos indígenas se traduce en la criminalización histórica de sus demandas.
Colombia: entre la violencia armada y la homogenización cultural
Colombia es un país que se ha caracterizado por una continuidad constitucional, pues la Constitución de 1886 permaneció vigente por más de cien años guiando el mandato de veintitrés Presidentes de la República. Ahora bien, antes de la aparición de esta Constitución centralista hubo otras. De 1809 a 1830 el país estuvo signado por una innegable indefinición constitucional: en 1811 fue expedida la Constitución del Estado Libre del Socorro; en 1811 la Constitución de la Provincia de Cundinamarca; y en total, hasta 1830, surgieron ocho constituciones de distintos departamentos como Tunja, Cartagena, Mariquita, Neiva y Antioquia.
En 1830 nace una nueva Constitución, pero esta resulta casi inservible al producirse, a menos de cuatro meses de expedida, la separación de Venezuela y Ecuador . De 1830 a 1886 Colombia contó con seis constituciones: las de 1832, 1843, 1853, 1858, 1863 y 1886. Esta última vivió 105 años y pasó por 60 reformas. En 1990, la Asamblea Nacional Constituyente hizo posible que se redactase la Constitución de 1991.
En Colombia existen cerca de un millón cuatrocientas mil personas pertenecientes a ochenta y siete pueblos indígenas reconocidos legalmente y ocho en proceso de reconocimiento, algunos de los cuales están desarrollando procesos de recuperación cultural. Las diferencias principales entre estos pueblos se presentan a nivel lingüístico y territorial. Según la Constitución Política de Colombia (1991) hay 65 lenguas que son oficiales en sus territorios. Los pueblos indígenas habitan en los 39 ecosistemas que tiene el país.
Las organizaciones indígenas, sin embargo, registran 92 pueblos indígenas. Los más numerosos son los wayuú (300 mil), los nasa o paeces (210 mil), los embera (100 mil) y los pasto (80 mil). La gran mayoría habita en áreas rurales y se les reconoce oficialmente 31 millones de hectáreas (310 mil kilómetros cuadrados). El mapa de sus territorios coincide en gran medida con el mapa de los grupos armados que desde principios de los años sesenta llevan adelante una guerra interna que los afecta gravemente.
Lo que los caracteriza a los pueblos indígenas colombianos es una profunda diversidad sociocultural, y lo que los une es una serie de cosmovisiones que tienen como fundamento la solidaridad, la reciprocidad, el respeto por la diferencia y el cuidado del medioambiente.
Un breve examen de la situación de los pueblos indígenas de Colombia, en su relación con la “sociedad nacional” y el Estado, evidencia la prolongación del colonialismo originado por la invasión europea. De allí las fronteras internas que fueron delineadas a través de poderes coloniales; provenientes del siglo XVI y consolidadas durante el siglo XIX. Fronteras políticas, económicas, sociales y étnicas, prolongadas contra los deseos y luchas de los colombianos, luego disputadas durante las guerras civiles del siglo XIX, y en momentos particularmente violentos del siglo XX: “Guerra de los Mil días” (1900-1904), época de “La violencia” (1948-1965) y la “guerra sucia” (desde 1984 hasta nuestros días).
La enorme envergadura de la desestructuración sociopolítica, económica y cultural que se produjo, por medio de la suplantación y sustitución toponímica y lingüística, transformó los sistemas de referencia territorial, los sistemas de conocimiento y la geografía simbólica de muchos pueblos indígenas, aunque no siempre con el mismo éxito. Desde su inicio, el aniquilamiento, el despojo territorial y la sustitución de poblaciones, aceleraron la pauperización de los pueblos indígenas. Un ejemplo de esto es la creación de nuevos nichos ecológicos, cuyos microorganismos contribuyeron a la emergencia de focos epidémicos que, antes que contribuir a la reproducción de la población, coadyuvaron para la extinción de muchos pueblos indígenas.
Desde entonces, el orden jerárquico impuesto ha intentado reproducir las legitimidades socioculturales que habían operado previamente. Se realizó así la superposición de alcaldes y gobernadores sobre las figuras de autoridad indígena (caciques), dándole continuidad al proceso de homogenización cultural, creando con ello una doble estratificación, y por lo tanto una doble sujeción, mediante el confinamiento de los naturales en pueblos de indios y resguardos, muchos de los cuales aún perviven.
Chile: la democracia es para los otros
En la historia de Chile han existido 10 textos constitucionales (1811, 1812, 1814, 1818, 1822, 1823,1828, 1833, 1925 y 1980) así como un proyecto de constitución federal en 1826 que no llegó a buen puerto.
La Constitución de 1980 fue promulgada en plena dictadura militar del general Augusto Pinochet, quien había dado un golpe de Estado al gobierno de Salvador Allende en setiembre de 1973. Esta Constitución consagró los cambios económicos neoliberales impulsados por el régimen de facto y los cambios institucionales que ajustaban a ese modelo económico la estructura del Estado.
Aunque ha sido modificada en algunos puntos, relativos a las relaciones entre las Fuerzas Armadas y las demás instituciones estatales, la Constitución de 1980 está vigente hasta nuestros días.
En Chile existen nueve pueblos indígenas. En el norte del país se asientan los pueblos aymará, quechua, atacameño likanatay, colla y diaguita. En la isla de Pascua vive el pueblo rapanui y en la zona centro sur está el pueblo mapuche, que a su vez se agrupa en identidades territoriales lafikenche, huilliche, pehuenche, nagche y wenteche. En el extremo austral residen comunidades yámana y kawaskar.
De acuerdo al censo oficial del 2002, la población mayor de 14 años que se identifica como indígena suma un total de 692,212 personas.
Todos estos pueblos y sus territorios fueron sometidos a jurisdicción del Estado de Chile tras campañas militares expansionistas a fines del siglo XIX, procesos en donde se originan muchas de las actuales reclamaciones por tierras y derechos conculcados.
El movimiento mapuche contemporáneo en Chile emerge a fines de los años setenta del siglo XX, bajo dictadura. Desde entonces ha protagonizado grandes ciclos de movilizaciones por sus derechos, poniendo en todos ellos en cuestión la relación entre el Estado, la sociedad chilena y los pueblos indígenas; relación que se vio particularmente afectada con la gran transformación neoliberal y la dictadura de Augusto Pinochet.
El primer ciclo de la protesta mapuche (1978-1989) irrumpe en reacción a la política de liquidación de la propiedad comunitaria de las tierras, y en el camino se transforma en un movimiento socio-político, emergiendo un planteamiento de reclamo de derechos como pueblo y un horizonte de autonomía. El movimiento mapuche se integra al movimiento indígena internacional y se suma al proceso político de cambio democrático en Chile.
La represión a los mapuche constituyó un recurso más de la política de la dictadura hacia los indígenas. Relegaciones, detenciones, allanamientos y represión de manifestaciones fueron hechos cotidianos, el reverso de una zaga de marchas, asambleas, tomas de tierras y cientos de actos de protesta. El caso mapuche se constituyó en una expresión notable de violación de derechos humanos, producto de la ortodoxia neoliberal de liquidación de la propiedad comunitaria y negación de la diferencia étnica. Todo esto, sin embargo, logró hacer visibles a los indígenas para la sociedad chilena e incorporar sus problemas a la agenda de cambios democráticos.
En el marco de la transición, un segundo ciclo de movilizaciones indígenas tiene su pico más alto en el “Cautinazo”, un masivo proceso de recuperación de tierras con la que los mapuches desbordaron la reforma agraria. La respuesta gubernamental contempló dos aspectos: la pobreza indígena y la potencial conflictividad social, en torno a los cuales el Gobierno creó la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI).
Este contexto está marcado por cuatro hechos relevantes: la resistencia al desalojo de una comunidad pehuenche en el Valle de Quinquén, la oposición a la central Pangue en el Alto Bío Bío, el rechazo a las celebraciones de los 500 años de la llegada de Colón y la propia definición de la política indígena de la transición. La CEPI direcciona un proyecto de ley indígena que enfatiza un enfoque desarrollista, el Gobierno envía a ratificación el Convenio 169 de la OIT y presenta una propuesta de reforma constitucional vaciada de derechos. Pero ninguna de estas medidas llega a concretarse.
Perú: hacia el auto-reconocimiento como indígenas
El Estado peruano empieza a constituirse como tal desde la primera Constitución de 1823. Desde entonces, el Perú ha tenido 12 constituciones (1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y la última de 1993). Estos permanentes cambios dieron origen a un traumático desarrollo y evolución de un Estado que se quiere consolidar dentro de un marco legal constitucional.
El sistema de gobierno que se tuvo en el pasado estuvo centrado, básicamente, en gobiernos dictatoriales. Han pasado 106 años de dictaduras militares y 16 años de gobiernos civiles. Esta carencia de una tradición constitucional se explica por tres fenómenos: la interdicción de derechos del sistema, el enmascaramiento del despotismo bajo apariencias formalmente constitucionales y la impaciencia popular.
La última información estadística sobre la población indígena del Perú data del Censo de 1993, según el cual hay 8’793,295 indígenas, 97.8% de los cuales son andinos y 2.1% amazónicos. Según estas cifras, los indígenas representan la tercera parte de los 27 millones de habitantes del país.
En la costa y los andes el pueblo indígena mayoritario es el quechua, seguido del aymará, mientras que en el área amazónica existen 16 familias etnolingüísticas y más de 65 pueblos indígenas diferentes, incluyendo a no menos de 11 pueblos en situación de aislamiento voluntario o en contacto inicial.
Los pueblos indígenas nunca han tenido un reconocimiento como tales en las diversas constituciones políticas. En la Constitución de 1979 estuvieron presentes, pero solo como comunidades campesinas y comunidades nativas.
La diferencia cultural y supuestamente “racial” entre nuestros pueblos originarios y los conquistadores europeos ha sido el argumento central sobre el que se construyó la justificación de la dominación de los invasores sobre los pueblos andinos y amazónicos en el Perú. Y sobre esta diferencia se consolidó a lo largo de los siglos una desigualdad estructural que existe hasta hoy.
La clase política y la clase dominante a través de todas sus acciones desde el Estado buscaron extinguir a las nacionalidades y pueblos indígenas. Desde su nacimiento, el Estado es un factor negativo para estos pueblos, condenados a la exclusión y estancamiento en lo político, jurídico, institucional, social y económico; y tampoco ha sido capaz de agrupar en una unidad coherente y equilibrada a todos los pueblos que conviven en el Perú.
Los pueblos indígenas hoy no solo están excluidos y marginados de la vida social, económica y política del país, sino de la posibilidad de desarrollar sus formas y normas organizativas, modos de concebir y hacer política, y practicar su cultura con libertad.
Una realidad del Perú es su carácter multicultural, el cual expresa el desarrollo de los pueblos indígenas producto del proceso de adaptación y respuesta a la heterogeneidad geográfica, climática, ecológica y biológica. Pero el país y la sociedad misma están marcados por la imposición de un modelo cultural, un modelo económico y un modelo político, y por la discriminación a todo aquello que no encaje en el modelo.
En este devenir histórico, los pueblos indígenas siempre fueron ignorados. En el Perú, a lo largo de su historia, no existieron políticas de Estado sustantivas dirigidas a integrar productivamente a la economía y al ejercicio del poder a los pueblos indígenas. Se ensayaron esporádicas políticas de gobierno sin una visión integradora. Los pueblos indígenas nunca fueron considerados como sujetos activos de la gobernabilidad. Fueron, en diversa medida, víctimas de una concepción del Estado que los excluyó.
Los movimientos indígenas, a partir de la segunda mitad del siglo XX, estuvieron marcados por los levantamientos campesinos de tomas de tierras que sacudieron el país en demanda de una reforma agraria que pusiera fin a los latifundios, un sistema de tenencia de la tierra heredado de las encomiendas coloniales, que no solo despojaba a las comunidades de sus territorios sino que imponía regímenes de trabajo casi esclavistas a los indígenas.
En octubre de 1968 se produce el golpe de Estado del general Juan Velasco Alvarado. Una de sus medidas fue precisamente la Reforma Agraria de 1969, con lo cual se logró detener las grandes movilizaciones campesinas. Todo esto significó, no obstante, que en el Perú sea débil la auto-identificación como indígenas, pues a las comunidades se les da el título de nativas o campesinas.
Al final del gobierno militar, se convoca a una Asamblea Constituyente, producto de la cual se promulga la Constitución de 1979 que, como veremos más adelante, reconoce ciertos derechos a las comunidades.
La globalización que llegó junto con la caída de la bipolaridad (capitalismo versus comunismo en la larga “Guerra Fría”), implicó la aplicación en los países latinoamericanos de las diez famosas recetas del Consenso de Washington, que pueden resumirse en la fórmula “Estado mínimo y libre mercado”. En el Perú, esto dio lugar a un autogolpe de Estado (Alberto Fujimori, 5 de abril de 1992) que impuso un régimen político autoritario que arrasó con los derechos políticos, económicos, sociales y ambientales en general, y en particular con el recorte y la violación sistemática de los derechos de los pueblos indígenas. Y que se prolongó hasta el año 2000.
Todo ello fue consagrado por una nueva Constitución, la de 1993, aún vigente, a partir de la cual se dictó todo un paquete de normas de promoción de la inversión privada que significaron la profundización del recorte y violación de los derechos señalados. Pero, al mismo tiempo, el surgimiento de conflictos en defensa de los territorios y sus fuentes de agua, el medio ambiente, los recursos naturales y el derecho de decidir su propio modelo de desarrollo. En el ámbito andino, la lucha contra los impactos de la minería juega un papel crucial en estos conflictos.
Es a partir de este proceso de defensa de derechos que en el Perú se empieza a hablar de derechos colectivos y con ello se vuelve al auto-reconocimiento como pueblos indígenas. Pero el Estado, empeñado en mantener el modelo económico neoliberal que reprimariza la economía, responde con la satanización y criminalización de las protestas indígenas.
II. EVALUACIÓN POLÍTICA DEL ESTADO
Los Estados nacionales, entonces, desde su nacimiento, han insistido en invisibilizar a los pueblos indígenas y, cuando estos han protagonizado movimientos de tal magnitud que han logrado hacerse ver y escuchar, les han respondido con la creciente criminalización de sus protestas.
A lo largo de este proceso histórico, las constituciones y las legislaciones indígenas han ido variando, sin llegar a reconocer –y mucho menos a promover ni proteger– los derechos humanos ni los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
Colombia: la asfixia territorial
Durante las dos últimas décadas, debido a las luchas de los pueblos indígenas, se han impulsado cambios muy importantes en torno de los nuevos mecanismos de participación política, de las reformas legales y las transformaciones constitucionales que reconocen formalmente la cualidad multiétnica y pluricultural de la sociedad. Desde un punto de vista formal, las "cuestiones indígenas e interétnicas" han trascendido, con limitaciones muy fuertes, la modernización del Estado, la descentralización administrativa, las reformas financieras, la legislación medioambiental y la propiedad territorial colectiva, así como las reformas del mercado laboral, el papel de la sociedad civil frente al conflicto armado, y los enfoques participativos en las políticas de desarrollo, entre muchos otros aspectos.
Como resultado de un largo proceso histórico, se ha logrado que el Estado incorpore las demandas étnicas y especialmente las indígenas, en sus estatutos políticos, sobre todo en tres direcciones:
1. Aceptar, delimitar y proteger los derechos territoriales étnicos.
2. Declarar la no enajenabilidad de las propiedades colectivas.
3. El derecho a tener sus propias formas de gobierno.
Dichas dimensiones fueron dotadas de rango constitucional mediante la Constitución Política de 1991, al estipular el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de los resguardos indígenas y su reconocimiento como propiedad colectiva. El artículo 63 reconoce a la propiedad territorial indígena con un carácter de propiedad especial (Entidad Territorial Indígena, ETI). Este desarrollo normativo de los derechos indígenas ha tenido un gran alcance debido a que estableció la definición de grupo étnico y adoptó la definición de 'pueblos indígenas' desarrollada por la Organización Internacional del Trabajo, OIT.
Lo más relevante en el campo territorial es el carácter de entidades territoriales, con un importante grado de autonomía administrativa y con acceso y capacidad para el manejo de recursos fiscales; es decir, el Gobierno Nacional les transfiere a los “cabildos indígenas” recursos de participación en los Ingresos Corrientes de la Nación.
En este ámbito de reconocimiento normativo y formal, los pueblos indígenas, como entidades territoriales, tienen el derecho a gobernarse por autoridades propias, establecer tributos, participar de las rentas de la nación, administrar sus propios recursos y prestar los servicios públicos propios de los entes territoriales, como los referidos a la salud, la educación, el saneamiento básico y la infraestructura comunitaria.
En general, las normas legales y la jurisprudencia nacional e internacional toman como principio el ejercicio de una posesión histórica sobre sus tierras, donde imperan sus derechos colectivos como condición esencial para su pervivencia biológica y cultural. En este sentido, los pueblos indígenas han logrado a través de distintos procesos de reivindicación, que el Estado colombiano defina una política al respecto.
La mayor cantidad de títulos de Resguardos (para más de 20 millones de hectáreas) se logró entre 1982-1989, precisamente cuando los pueblos indígenas crearon y consolidaron sus primeras organizaciones nacionales y regionales. Los gobiernos de entonces formularon e implementaron una política pública a través del Concejo de Política Económica y Social, CONPES y por medio de ella se desarrolló el Programa Nacional de Desarrollo de las Poblaciones Indígenas, PRODEIN. Por estos años, al mismo tiempo que se inició su implementación, se generó en Colombia lo que hoy se conoce como “guerra sucia” (1984), marco dentro del cual se trató de implantar, por medios legales e ilegales, el Estatuto de Seguridad Nacional, con una ley y acciones de fuerza que pretendían frenar este proceso: el “Estatuto Indígena”.
Pese a las dificultades, los pueblos indígenas lograron afianzar en el avance de dicha política durante los siguientes años (1987-1997) complejos procesos de resistencia, que incluyeron la recuperación de tierras, el fortalecimiento organizativo, la defensa jurídica de sus derechos, la participación política en escenarios electorales y el cabildeo en la Asamblea Nacional Constituyente que le daría origen a la nueva Constitución.
En este sentido, sus demandas lograron la promulgación de los Decretos Nº 1396 y Nº 1397 del 8 de agosto de 1996, por medio de los cuales se creó la Mesa Nacional de Concertación de los Pueblos Indígenas de Colombia, marco dentro del cual se implementó la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas; las cuales tienen por objeto lograr la concertación para el diseño y aplicación de medidas orientadas a garantizar el respeto a la vida e integridad de los pueblos indígenas en el territorio nacional.
Dichas Comisiones se diseñaron para evaluar con regularidad la situación de los pueblos indígenas, mediante tres subcomisiones según temáticas específicas:
a) Atención a indígenas víctimas de la violencia.
b) Seguimiento e impulso de las investigaciones penales y disciplinarias por violaciones a los derechos humanos de miembros de las comunidades indígenas.
c) Resolución de conflictos.
De allí que el período de mayor inversión en adquisición de tierras se diese entre 1994-1997, debido a que priorizaron su lucha por el saneamiento de los Resguardos (compra de mejoras a colonos) y la ampliación de los mismos mediante compras de predios a particulares, superando las cuarenta mil hectáreas.
Sin embargo, una desagregación por regiones evidencia la asfixia territorial de algunos pueblos indígenas de la región andina. De este volumen de tierras en Resguardos, 26 millones se localizan en la región Amazónica, Orinoquense y Andén Pacífico, beneficiando al 19% de la población indígena del país; son áreas caracterizadas por una alta biodiversidad que debe conservarse, debido a su gran fragilidad ambiental; áreas que para algunos políticos y empresarios sólo constituyen enormes recursos naturales renovables y no renovables para explotar. Mientras que solo medio millón de hectáreas (531.200) benefician a la población indígena del departamento del Cauca, cerca del 24% del total indígena nacional; la mayoría constituida por páramos y zonas de protección especial. Lo anterior indica una alta necesidad de tierras y de Resguardos en la zona andina y los valles interandinos.
Este problema se ha hecho cada vez más grave, y está asociado a las precarias condiciones de vida (muchas de ellas e la miseria absoluta), y a la débil presencia de la institucionalidad civil estatal, debido a varios factores:
1) Incremento de la presencia de colonos al interior de los resguardos.
2) Persistencia de un buen número de comunidades asentadas en terrenos baldíos que no tienen títulos de resguardo.
3) Aumento de las comunidades con carencia o insuficiencia de tierras por el crecimiento poblacional.
4) Aumento de tierras ingresadas al Fondo Nacional Agrario sin titular.
5) Superposición de resguardos indígenas con parques naturales nacionales o nuevos municipios.
6) La expansión de corredores estratégicos del narcotráfico y con ello de los cultivos de uso ilícito.
7) La expansión territorial del conflicto armado.
Chile: individuos, no pueblos
Chile tiene un modelo económico neoliberal primario exportador, cuyos principales enclaves –minería, forestal, pesca y acuicultura– presionan sobre territorios y recursos indígenas. Las bases del modelo neoliberal se instalan durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990) y se consolidan en la transición democrática (1990-2007).
Durante la dictadura, entre 1978 y1983, se implementó un conjunto sistemático de reformas jurídicas y constitucionales de todos los regímenes propietarios y económicos: suelos urbanos y rurales, minería, agua, régimen laboral, previsional, municipal. Dentro de esas reformas, se puso fin al especial régimen de propiedad comunitaria indígena. El Decreto Ley 2568 del 22 de marzo de 1979, modificado por el Decreto Ley 2750 del 10 de julio de 1979, establece la división de las reducciones mapuches en hijuelas de propiedad individual. Simultáneamente, la dictadura impulsó un proceso de liberalización de mercados e incentivos a la inversión minera y forestal.
Desde 1993, la política del Estado chileno en relación con los pueblos indígenas se basa en las disposiciones de la Ley 19253 (Ley Indígena), promovida por el primer Gobierno de transición democrática y que fue la respuesta estatal a la alta visibilidad que adquirió la cuestión indígena bajo la dictadura, la influencia del indigenismo en el nuevo gobierno y las acciones de protesta social que emprendió el movimiento mapuche desde 1990.
La Ley instituye la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), con el objetivo de “promover, coordinar y ejecutar… la acción del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas… y de impulsar su participación en la vida nacional”. La Ley incorpora avances significativos respecto a la normativa del régimen anterior. Sin embargo, no incluye algunas de las principales demandas del movimiento indígena respecto a los derechos políticos y territoriales, y presenta serias limitaciones respecto a los avances en el reconocimiento de los derechos indígenas tanto a nivel internacional como comparado.
La Ley 19253 sólo reconoce a los sujetos indígenas como individuos. El Estatuto no reconoce a las comunidades indígenas de acuerdo a su derecho consuetudinario y como entidades autónomas al Estado, sino que las asimila al Estatuto de “juntas de vecinos”, permitiendo la paradojal constitución de más de una “comunidad indígena” legal allí donde existe una comunidad histórica. Y dichas comunidades legales son, a efectos jurídicos, sujetos individuales. Para fines supracomunitarios sólo permite asociatividad individual en “asociaciones indígenas”. En suma, únicamente no reconoce a los pueblos indígenas, sino que se impide cualquier posibilidad legal de su representación colectiva.
Con posterioridad a la Ley Indígena, entre 1994 a 2006 se han modificado la legislación ambiental, de aguas, minería, electricidad, pesca, división de suelos rurales y urbanos, propiedad industrial, código de aguas, energía geotérmica. También los planos reguladores, ampliando las zonas de expansión urbana y privatizando las empresas sanitarias y de agua potable.
En el sur de Chile se formó en tiempos de dictadura una poderosa industria forestal, que se consolida en tiempos de democracia. Un enorme enclave de más de dos millones de hectáreas de plantaciones artificiales, centros de acopio, usinas de celulosa, puertos y redes de carreteras, ha transformado la geografía y el poder del sur del país, alterado el medio ambiente y empobrecido a las regiones. Una parte significativa de las plantaciones se ubica en tierras reclamadas por las comunidades mapuche.
Frente a las diversas movilizaciones indígenas, los gobiernos de Eduardo Frei (1994-1999) y Ricardo Lagos (2000-2005) emprenden una sistemática escalada de penalización, acompañada de una criminalización política y mediática. Se irá produciendo, paso a paso, una mutación de la política estatal hacia los indígenas, un cambio de marco, donde la dimensión de seguridad pasa a ser central. Esa metamorfosis no es casual, es el resultado de una intensa campaña de criminalización de la protesta social mapuche.
Los medios de comunicación, empresas y sectores conservadores fueron actores claves del proceso de criminalización de la protesta mapuche. Ante la emergencia de la movilización indígena, promovieron activamente su deslegitimación, penalización y su enmarcamiento como asunto de seguridad. Por su parte, las empresas forestales resintieron el conflicto con las comunidades mapuche en su imagen corporativa. Sindicadas por daños ecológicos y de represión a indígenas por medio de guardias privados, quedaron expuestas a perder algunos mercados. Frente a este cuadro, los grandes grupos forestales presionan al Gobierno y la opinión pública para que los conflictos sean resueltos aplicando diversos dispositivos penales.
Perú: Ley versus realidad
Las constituciones en el Perú consideran los derechos de los pueblos indígenas solo como derechos de las “comunidades”. Esta es una herencia colonial, cuando estos pueblos fueron fragmentados y divididos, resquebrajando su integridad como pueblos al denominarlos “comunidades de indígenas”.
Hasta el 5 de abril de 1992, fecha del autogolpe de Alberto Fujimori, regía la Constitución Política de 1979, que, con relación a los derechos de las comunidades campesinas y nativas, reiteraba algunos derechos reconocidos durante el período velasquista, como la oficialización del quechua y el aymará, idiomas indígenas, el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades, y el derecho a la inalienabilidad de las tierras comunales. Sin embargo, dicha Constitución todavía estaba atrapada en el modelo integracionista-paternalista al tratar la diferencia cultural como un asunto de “atraso” y no de diversidad.
Es así que el artículo 161 de la Constitución de 1979 decía que “El Estado respeta y protege las tradiciones de las Comunidades Campesinas y Nativas. Propicia la superación cultural de sus integrantes”.
El gobierno de facto de Alberto Fujimori convocó a una Asamblea Constituyente, producto de la cual fue la Constitución de 1993. El cambio constitucional significó la transformación del Estado de bienestar diseñado en la Carta Magna de 1979 en un Estado neoliberal consagrado en la de 1993. Se dice que la mejor definición de neoliberalismo la dio la entonces primera ministra británica Margaret Thatcher, cuando le preguntaron si las medidas represivas implementadas contra trabajadores mineros no contravenían los principios de la sociedad inglesa. La “Dama de Hierro” respondió: “No existe la sociedad inglesa; existen los individuos”. El Estado neoliberal en el Perú, pues, agudizó la exclusión social y pulverizó las escasas pautas de integración que existían hasta ese momento.
Examinemos el contenido de la Constitución de 1993 con relación a los pueblos indígenas:
Identidad como pueblos originarios:
La Constitución Política no incorpora el reconocimiento de los “pueblos indígenas”, como sujeto de derechos, sino solo a las Comunidades Nativas y Campesinas. No obstante, se mantienen algunos preceptos que permiten reivindicar la identidad indígena:
- Toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación (Art. 2, inciso 19).
- Fomento de la educación intercultural bilingüe, según las características de cada zona y preservación de las manifestaciones culturales y lingüísticas del país, (Art. 17).
- Reconocimiento del castellano, quechua, aymara y las demás lenguas aborígenes como lenguas oficiales (Art. 48).
En el año 2003, las organizaciones indígenas en el Perú (AIDESEP, CCP, CNA, CONACAMI y CONAP) presentaron una propuesta de reforma constitucional para reconocer la existencia jurídica de los pueblos indígenas como titulares de derechos colectivos en el marco de un Estado multiétnico y plurinacional; con derechos autonómicos que les permitan regular el uso de lo sus territorios ancestrales.
Territorios Indígenas:
La Constitución Política de 1920 reconoció la existencia de las comunidades indígenas como sujeto de derechos colectivos y declaró que sus tierras constituían una propiedad imprescriptible. En 1933, la nueva Constitución le incorporó a esta propiedad el atributo de “inembargable” y en 1979, la Constitución surgida de la Asamblea Constituyente más representativa de nuestra historia republicana le incorpora el atributo de “inalienable”, es decir que no está sujeta a la compra y venta. Estos tres atributos a la propiedad de las comunidades si bien no reflejan el reclamo por territorios autónomos, otorgaban ciertas garantías para mantener un espacio vital que permita la reproducción social y cultural de los pueblos indígenas.
La Constitución Política vigente contiene las siguientes disposiciones en relación a los derechos territoriales de las comunidades nativas y campesinas:
- Art. 88. El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.
- Art. 89. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono (…). El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas.
Aunque se mantiene la propiedad colectiva sobre la tierra, se ha convertido en una mercancía, embargable y sujeta a los juegos del mercado, toda vez que se deja expresa constancia del derecho a la libre disposición de las mismas.
Administración de justicia
El artículo 149 delega funciones jurisdiccionales especiales a las autoridades originarias, para que administren justicia dentro de su ámbito territorial, aplicando el Derecho Consuetudinario en las instancias de los Juzgados de Paz.
Así, a nivel formal, la Constitución de 1993 legaliza u oficializa los sistemas jurídicos indígenas o campesinos y en consecuencia no deben ser reprimidos. Por el Código Penal (CP) de 1991 tampoco debe perseguirse penalmente a quienes realizan hechos punibles cuando tal conducta se debe al seguimiento de pautas culturales. El CP busca tener en cuenta la diversidad cultural del país, como dice su exposición de motivos, superando la visión etnocéntrica del CP de 1924 que trataba a los indígenas como inimputables. El artículo 15 del CP de 1991 dice:
“El que por su cultura o costumbres comete un hecho punible sin poder comprender el carácter delictuoso de su acto o determinante de acuerdo a esa comprensión, será eximido de responsabilidad. Cuando por igual razón, esa posibilidad se halla disminuida, se atenuará la pena”.
Todos estos preceptos, sin embargo, han sido sistemáticamente desconocidos y violados por el propio Estado, que contradice sus normas y las de la legislación internacional.
El fenómeno no es nuevo ni nace con la Constitución de 1993. La negación y represión de los indígenas ha sido una constante. Repasemos brevemente el comportamiento de los gobiernos más recientes en el Perú:
Gobierno de Alan García (1985-1990): El Ejecutivo utilizó la figura de la “acreditación” que menciona la Ley 24571 para conseguir la subordinación política de las rondas campesinas, sin lograrlo del todo pero generando tensiones entre los campesinos. En 1998 el gobierno emitió el Decreto Supremo 012-88-IN (18-3-88) “Reglamento de Organización y Funciones de las rondas campesinas pacíficas, democráticas y autónomas”, con el objeto de cooptar a las rondas y someterlas a control policial. Ello fue abiertamente rechazado por las rondas en marchas y mítines, y no fue aplicado. Las rondas campesinas tenían mucha fuerza en ese entonces y este fue un motivo más para organizarse en niveles departamentales y regionales. Contaron además con el respaldo de un sector de la Iglesia católica y muchos sectores sociales.
Gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000): Como parte de la estrategia contrainsurgente, el gobierno desarrolló políticas de control y utilización de la población civil indígena en operaciones de tipo militar.
El Decreto Legislativo 741 (12-11-91) “legalizó” la figura de los Comités de Autodefensa creados de facto durante el gobierno anterior. Al amparo de dicho decreto, el Ejército obligó a la población civil indígena de las zonas de emergencia a organizarse en comités bajo control de los Comandos Militares, contando con armas y debiendo apoyar a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en tareas de “pacificación”.
Posteriormente, en 1992, el Gobierno publicó el Reglamento de Organización y funciones de los Comités de Autodefensa (DS. 77/DE-92, de 11-11-92). Y finalmente, en enero de 1993, el gobierno dispuso que “las Rondas Campesinas adecuen su organización y funciones a las de los Comités de Autodefensa” (DS. 002-93-DE/CCFFAA, del 16-01-93), quedando bajo control de las Fuerzas Armadas.
Este conjunto de decretos, dados en los tres primeros años del gobierno de Fujimori, sentó las bases de la relación instrumental que el Ejecutivo (y el Estado bajo el partido en el poder) decidió establecer con las comunidades y las organizaciones campesinas.
El reclutamiento forzoso de reclutas del Ejército, históricamente, se ha realizado entre la población indígena del campo y los inmigrantes de barrios pobres de las ciudades. Además de ello, el gobierno de Fujimori, institucionalizó la utilización de la población civil, organizada de forma irregular, para realizar tareas de tipo militar contra los alzados en armas, violando reglas básicas del derecho humanitario. En tal marco, se cometieron un sinnúmero de violaciones contra los derechos humanos.
Gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001). Crea la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, que en su Informe Final señala claramente que la inmensa mayoría de las setenta mil víctimas del conflicto interno que sufrió el Perú ente 1980 y el 2000, fueron indígenas.
Gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006). El 13 de febrero del 2003 el gobierno de Alejandro Toledo disolvió la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas, SETAI, único organismo focal de la administración pública para los pueblos indígenas, cesando en sus funciones a su personal de servicios.
La Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro Peruanos (CONAPA) y luego el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro Peruanos (INDEPA) fracasaron en su supuesto intento de reemplazar a la SETAI, evidenciando que los problemas que aquejan a los pueblos indígenas en el Perú, así como sus aspiraciones a desarrollarse en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos, respetando su cosmovisión y cultura, quedaron al abandono, sin un organismo público que se encargue de atenderlos.
Gobierno de García (segundo gobierno, 2006 a la fecha). Se inicia con una postura muy severa contra los derechos humanos, demandando la aplicación de la pena de muerte, que la Constitución de 1993 admite solo en casos de traición a la patria.
Esto no detuvo la creciente protesta. Por ello el Estado peruano endurece cada vez más sus medidas. El 22 de julio del 2007, el Poder Ejecutivo aprobó 11 decretos legislativos que modifican más de 50 artículos del Código Penal y otras normas afines.
Dentro de ese paquete de normas, está el Decreto Legislativo 982, que regula la inclusión en el artículo 200 del Código Penal de una sanción para los funcionarios públicos que participen en una huelga, estableciendo una pena que va entre 15 y 25 años, de acuerdo a la gravedad de la “violencia o amenaza”.
Para ser más precisos, un rápido examen a la legislación penal reciente nos da una idea de la magnitud en la que el Estado peruano ha ido vulnerando su propia Constitución y la legislación internacional para emitir normas que recortan derechos y garantías elementales y profundizan el proceso de criminalización de la protesta social:
- Ley 28726, reincorpora la reincidencia y agrega la habitualidad como elementos de valoración al momento de imponer sanciones penales. Modifica el artículo 135° del Código Procesal Penal, al señalar que ahora el requisito de la probable pena imponible para disponer la detención ya no será de 4 años, sino de 1 año.
- Ley 28730, modifica el artículo III del Título Preliminar del Código Penal en el que se consagra el principio de proporcionalidad, relativizándolo. Se opta por la sumatoria de penas (hasta ese momento la pena más grave subsumía a la menos grave).
- Ley 28760, en cuanto al secuestro establece restricciones a la confesión sincera y limita severamente la redención de la pena por el trabajo o el estudio (ahora es 7 x 1); y en el caso de la liberación condicional se debe cumplir las tres cuartas partes de la pena. Prohíbe el indulto, la conmutación de la pena y del derecho de gracia para los condenados o procesados por secuestro.
- El Código Penal (1991). Artículo 283°: impedimento o perturbación contra medios de transporte, comunicación y otros servicios públicos. Pena: 2 a 4 años. Artículo 315°: Reunión tumultuaria. Pena: no mayor de 2 años. Figura agravada: 3 a 6 años.
- La ley 27686 (18 de marzo, 2002). Artículo 283°: Actuación con violencia, atentados contra la integridad física, graves daños a propiedad pública o privada, pena de 3 a 6 años. Artículo 315°: En reunión tumultuaria se atenta contra la integridad física de las personas o mediante violencia se causa daños a la propiedad pública o privada: pena de 3 a 6 años.
- La ley 28820 (22 de julio, 2006). Artículo 281°: Atentado contra la seguridad común. Atentado contra fábricas, obras o instalaciones destinadas a la producción o provisión de electricidad, etc. Atentado contra la seguridad de los medios de telecomunicación pública o puestos al servicio de la seguridad de transportes al uso público. Penas entre 6 y 12 años. Artículo 283°. Figura básica: pena de 4 a 6 años. Cuando el agente actúa con violencia contra la integridad física, etc. será sancionado con pena de 6 a 8 años.
La Institucionalidad estatal
En 1997, el gobierno de Fujimori desapareció el Instituto Indigenista Peruano - IIP, institución de corte investigativo que tenía la misión de proponer políticas sobre pueblos indígenas desde 1949. En su reemplazo se creó la SETAI (Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas), institución de cuarto nivel que no contaba con posibilidades normativas ni presupuestales para defender los derechos indígenas.
Durante el Gobierno de Alejando Toledo se creó la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro Peruanos, CONAPA, entidad encargada de promover los derechos indígenas y políticas públicas con perspectiva intercultural. Esta instancia tampoco tenía mayores competencias normativas, pero administró importantes recursos de la cooperación internacional y endeudamiento público, en medio de serias acusaciones de corrupción que aún son materia de procesos judiciales.
Sobre el final del gobierno de Toledo, en el año 2005, se creó el Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, INDEPA, Organismo Público Descentralizado, con autonomía económica y administrativa y de composición multisectorial; encargado de diseñar las políticas interculturales del Estado y vigilar su implementación.
Esta instancia tuvo corta vida, pues en febrero del 2007 Alan García la convirtió en una dirección dentro del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social, MIMDES, sin ninguna competencia para implementar sus propuestas de política, lo que significa una clara regresión en el marco de protección de derechos indígenas.
III. APLICACIÓN DE POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE ESTADO
Colombia: las mayores víctimas son indígenas
En los últimos veinte años del siglo XX, en Colombia se ha desarrollado y expandido un conflicto armado entre la fuerza pública, grupos guerrilleros y grupos paramilitares, constituyendo un fenómeno que desintegra y desconfigura a su paso, tanto a los pueblos indígenas como a los ecosistemas en los que están asentados, dando al traste con muchos de sus logros históricos y ganancias políticas.
En la actualidad avanza una crisis humanitaria y de derechos humanos de enormes proporciones y los pueblos indígenas son los principales afectados, mientras que el Estado insiste en tratarla, exclusivamente, como un problema de orden público, a través de la implementación de la política de Seguridad Democrática en el marco del Plan Colombia, especialmente en los departamentos de Cauca, Caquetá, Guaviare, Putumayo, Nariño, Chocó y los departamentos que hacen parte de la Sierra Nevada de Santa Marta.