Ecuador: El proceso de "sucretización" en el Ecuador - América Latina en Movimiento
ALAI, América Latina en Movimiento

2001-11-01

Estudio de Caso

Ecuador: El proceso de "sucretización" en el Ecuador

Alberto Acosta
Clasificado en:   Política: Politica, DerechosHumanos, Estado, |   Internacional: Internacional, Globalizacion, |   Economía: Economia, DeudaExterna, Paradigmas, |
Disponible en:   Español       
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“Cuando el régimen del latrocinio tiene por égida el Poder Ejecutivo, no es fácil conseguir oportunamente documentos con que comprobar los peculados”


Eloy Alfaro, 1896



Introducción

 

El proceso de “sucretización”, que implicó que el Estado ecuatoriano asuma la deuda externa privada, tuvo consecuencias negativas para su sociedad y su economía. La más importante fue la de hipotecar, una vez más, al país a las condiciones impuestas por los acreedores de una deuda externa impagable. Este proceso, como casi todas las soluciones “definitivas”, contemplaba ciertos “beneficios” derivados del cumplimiento de las condicionalidades del FMI y del Banco Mundial (al presentarse el Estado ecuatoriano como un mejor “garante” de los créditos frente a los acreedores externos), al evitar la quiebra de las empresas y al estabilizar el sistema financiero, según rezaba el discurso oficial. 

Pero lo que realmente significó la “sucretización” fue un proceso corrupto donde el país se vio seriamente perjudicado. Los impactos no solo fueron económicos, sino que también tuvieron repercusiones en el tejido social al establecerse un mecanismo de subsidio a un grupo privilegiado de personas, sobre todo empresarios y banqueros, quienes también habían sido los beneficiarios del auge petrolero y del concurrente proceso de endeudamiento externo agresivo. A lo largo de este proceso, que exacerbó la inflación, la corrupción nunca estuvo ausente. Además, debido a que sus beneficiarios estuvieron vinculados con grupos políticos y financieros muy poderosos poco se ha logrado analizar sobre este tema y menos aún juzgar a los responsables.

 

Antecedentes 

A inicios de la década de los setenta se vivió el “boom” petrolero. Esto provocó un crecimiento económico como nunca antes se había experimentado. Durante la primera mitad de la década existió un endeudamiento moderado debido a que la dictadura militar de ese entonces estableció, expresamente, que el endeudamiento externo solo debía hacerse cuando fuese absolutamente necesario. Pero esta actitud cautelosa, derivada de la dura experiencia ecuatoriana en el campo de la deuda externa desde los orígenes de la República, cambiaría rápidamente en la segunda mitad de los años setenta, también regida por los militares.

Sin embargo, hay que estar consientes, que la demanda de préstamos de los países empobrecidos no es la única razón de la existencia del endeudamiento externo y su mal uso tampoco la única explicación de las crisis. Los problemas derivados del sobreendeudamiento encuentran sus orígenes en la oferta de recursos financieros en los países desarrollados, especialmente en los EEUU. El proceso de acelerado endeudamiento en los años setenta del siglo XX se debió a la afluencia masiva de los llamados eurodólares, por efecto, entre otros factores, de los desbalances que provocó la guerra de Vietnam, mucho antes del alza de los precios del petróleo. La masa de estos dólares fuera de los EEUU se amplió aún más con la eliminación de la convertibilidad del dólar en oro, en agosto de 1971.

La carrera expansionista de las disponibilidades financieras a nivel internacional, encontró su punto de partida también en la pugna comercial entre las grandes potencias. Luego crecería el monto de recursos financieros con los petrodólares, los cuales, al no poder ser utilizados productivamente en el Norte, fueron canalizados alegremente hacia el Sur, tradicionalmente marginado de los mercados financieros internacionales. Por eso la demanda de necesidades financieras represadas en el “tercer mundo” no puede ser vista como motivo suficiente para que se movilice el flujo de los recursos externos requeridos.

En suma, la disponibilidad de recursos financieros en los mercados internacionales respondía directamente a un exceso de recursos que ya no tenían cabida en los mercados del Norte. Esta disponibilidad respondía directamente a la pérdida del liderazgo económico de los EEUU. Esta se dio con el fin del régimen monetario nacido en Bretton Woods, cuando los EEUU pasaron de ser una nación acreedora a una deudora. Fue así que la necesidad institucionalizada de la acumulación del capital por parte del sistema financiero internacional hizo que se prestaran los excedentes financieros a los países del Sur sin las tradicionales complicaciones.

Por otro lado, el Ecuador, como nuevo rico, se convirtió en un polo de atracción para la banca y las empresas transnacionales, que veían en los países exportadores de petróleo enormes posibilidades para acelerar el proceso de acumulación, a través de la colocación de créditos o del incremento de los flujos comerciales o de las inversiones extranjeras directas. Hay que anotar, también, que las tasas de interés bajas, aún inferiores a la inflación, eran una invitación para endeudarse por parte de los países subdesarrollados.

En 1975 se produjo una primer debilitamiento de la economía ecuatoriana debido a que se presentaron limitaciones a las exportaciones petroleras. Esto provocó un extrangulamiento externo, agravado por el incremento de las importaciones. Fue entonces cuando el Gobierno ecuatoriano comenzó a endeudarse masivamente para mantener los pasados ritmos de crecimiento económico. Las facilidades que otorgaba el mercado financiero internacional, sumadas a las nunca satisfechas necesidades de recursos financieros de una sociedad rentista, que se orientaba rápidamente al consumismo y al desperdicio, crearon el ambiente propicio para el endeudamiento agresivo. Es así, como en sólo 10 años, el endeudamiento creció 18 veces pasando de 242 millones de US$ en 1970 a 4.601 millones de US$ en 1980.

Entonces, la posibilidad que ofrecía el dinero “fácil” comenzó a ser considerada como una situación normal, fomentada por las ofertas tentadoras de la banca internacional. A esto se añadieron las limitaciones impuestas en los créditos gubernamentales del mundo capitalista industrializado a los países miembros de la OPEP, a la que pertenecía el Ecuador desde 1973.

En la segunda mitad de los años setenta, la deuda del sector público pasó de 456,5 millones de dólares en 1975 a 2.847,8 millones en 1979. Mientras tanto, la deuda privada experimentó un incremento explosivo de 56,2 millones de dólares al finalizar el año 1975 a 706,3 millones en 1979. El endeudamiento del sector privado que no había superado los 60 millones hasta 1976, registró un crecimiento inusitado a partir de 1977: en dicho año registró una elevación de casi 57%, llegando a crecer, en el año siguiente, en 452%. Ese mismo año, el sector público aumentó su nivel global de la deuda en un 111%, que representaba apenas un cuarto del ritmo del endeudamiento privado. Al finalizar 1979 la deuda del sector privado alcanzó los 706,3 millones de dólares, con un incremento de 55 veces desde 1971 y de 12,5 voces desde 1975.

Entre 1976 – 1979 se dio una marcada intensidad de endeudamiento externo tanto público como privado. Estos años fueron bautizados como los del “endeudamiento agresivo”.  

Como se ve, el endeudamiento agresivo se registró tanto por parte del sector público como del privado, pero con algunas características que deben ser destacadas. Hasta 1973, la deuda privada equivalía a menos del 6% de la deuda global, situación que empezó a variar en 1974, llegando en 1975 a un primer pico con 11%. En 1982, de la totalidad de los créditos externos, casi 75% correspondía al Estado y el resto a personas y empresas particulares, esta relación cambiaría en poco tiempo por la “sucretización”.

En 1982 la deuda privada era de 1.628,5 millones de dólares: 75 por ciento con un plazo de vencimiento inferior al año, 85 por ciento correspondía a operaciones de mercado libre, 64 por ciento tenía un aval bancario y 83 por ciento estaba contratada a tasas flotantes. Poco antes de la ruptura de la burbuja financiera, en abril de 1981, la deuda del sector privado, con un monto total de 1.543 millones de dólares, aparecía registrada en un 31,7 por ciento en la industria, 18,9 por ciento en el comercio, 15,7 por ciento en deudas de individuos particulares y un 14,3 por ciento en la construcción. El resto de sectores tenían participaciones inferiores: el sector financiero un 7,4 por ciento, los servicios 6,2 por ciento, mientras que la agricultura recibió apenas un 1,7 por ciento.




Fuente: Banco Central del Ecuador

Elaboración del gráfico: CDES

 

Esta gráfica demuestra el cambio de la estructura del endeudamiento global del Ecuador por efecto de la “sucretización” a partir de 1984, cuando el Estado asumió éstas deudas.

 

Mecánica de la “sucretización” 

En 1982, al ocurrir simultáneamente la caída de los ingresos por exportaciones del petróleo, el incremento de las tasas de interés internacionales y la restricción del acceso al mercado de capitales, como consecuencia de la política monetaria restrictiva aplicada por los países industrializados -en particular por los EEUU-, el Ecuador inició, como ha sido la característica en sus relaciones financieras internacionales, una nueva historia de renegociaciones que hasta el día de hoy no ha llegado a una solución definitiva. 

La “sucretización” asomó como la medida “correcta, adecuada y sabia” (al decir de los propios beneficiarios) para solucionar en el corto plazo el problema del sobreendeudamiento del sector privado, que se había endeudado libremente en los años de la bonanza petrolera. Para que se diera esta medida existieron presiones tanto internas como externas. Las presiones internas estaban dadas lógicamente por los grupos de poder político y económico que urgían a que el gobierno de Hurtado (el cual no contaba con un sólido respaldo político) tomará esta medida para satisfacer sus propias necesidades. Las presiones internacionales estuvieron dadas por el FMI y el Banco Mundial que respondían a intereses de la banca internacional interesada en conseguir un mejor garante para sus acreencias, cuando fue dicha banca, que por falta de análisis, criterio y por estar en extrema competencia con los otros acreedores, la que entregó “alegremente” esa enorme cantidad de créditos. 

Con la “sucretización” el Estado, es decir toda la sociedad, se hizo cargo de la deuda externa privada frente a los acreedores internacionales. Convirtió las obligaciones en dólares de los agentes económicos privados en obligaciones en sucres en condiciones excepcionales. Los deudores debían pagar en sucres con una paridad cambiaria y una tasa de interés fijada a la fecha de celebración del contrato. En una primera instancia, estas condiciones consideraban el riesgo cambiario. La rigidez posterior de éstas condiciones de pago hizo que este proceso sea aún más perjudicial para el país. 

Quizás convenga recordar algunos detalles de la mecánica del endeudamiento externo por parte de los agentes privados, como punto de partida para comprender como funcionó la mecánica de la “sucretización”.

El endeudamiento privado que se dinamizó desde 1976 se sustentó en varios supuestos, entre éstos la declaración de que las divisas que se prestaban debían ser negociadas en el Banco Central del Ecuador o en el mercado libre de cambios.

Para el efecto, primero se solicitaba la autorización al Banco Central y, una vez concedida, se registraba el crédito. En la práctica, en alguna época el Banco Central se reservó el derecho de decidir si compraba las divisas o dejaba que se negociaran en el mercado libre, pero generalmente la decisión quedaba en manos del deudor. Cuando las divisas se negociaban en el Banco Central, existía el derecho a demandar del instituto emisor la provisión para el reembolso del principal y los intereses, según el abogado León Roldós Aguilera.

En el caso de que las divisas se negociaran en el mercado libre, el servicio de pago del principal e intereses dependía de la disponibilidad de divisas en ese mercado.

En el primer caso evidentemente existía un control de retorno de las divisas y, por lo tanto, se podía conocer sobre la extinción del crédito anterior por parte del Banco Central, lo que no ocurrió cuando las divisas se negociaban en el mercado libre y el servicio se hacía por ese mercado. El Banco Central no registraba si los intereses y el principal habían sido abonados.

Cuando se vencía un crédito, se acostumbraba a conceder uno nuevo, siguiendo las prácticas usuales de la renovación parcial. Si los dólares debían ser reembolsados por el Banco Central, se hacía el registro de operación y se obtenía en sucres la cantidad necesaria para negociar las divisas en el tramo que se renovaba, se preveía la diferencia y se compraban los dólares al Banco Central para pagar al exterior.

Cuando los dólares habían sido negociados en el mercado libre, no se declaraba la renovación, sino que simplemente se procedía a obtener un nuevo registro, de modo que en el Banco Central se acumulaba el registro anterior al nuevo; así, en la práctica, se multiplicaban los registros. Tal procedimiento pareció no tener trascendencia.

¿Qué sucedió al momento de aplicar la “sucretización”? Como absurdamente sólo se exigía la existencia del registro, muchas personas -que ya no tenían deudas porque los créditos habían sido pagados en divisas del mercado libre, en el que se vendieron originalmente las que se recibían- tenían registros vigentes no cancelados, aunque vencidos, con lo que hicieron un doble negocio. Por un lado obtuvieron con sucres divisas subsidiadas para supuestos intereses de mora y, por otro, se convirtieron en deudores de créditos “sucretizados”, lo que en palabras simples consistía en obtener créditos baratos y a largo plazo.

A esta práctica se sumaron los supuestos acreedores externos que concedían certificados de deudas inexistentes Acreedores bancarios, proveedores y financistas no bancarios del exterior que, en la mayoría de los casos, no eran sino simples membretes de los mismos grupos que “sucretizaban” sus deudas en el país. Asimismo, bancos del exterior -matrices o vinculados con oficinas bancarias en el Ecuador-, así como empresas extranjeras o sus subsidiarias -es decir moralmente sin derecho alguno a que el Banco Central asumiera el riesgo de crédito- hicieron uso de este mecanismo.

En algún momento se sugirió la posibilidad dé que se exigiera una declaración juramentada sobre la disponibilidad de depósitos en el exterior. Se pensaba que ésta, aunque difícil de sustentarse como prueba plena, preocuparía a algunos deudores porque para “sucretizar” la deuda no debían tener vinculación con cuentas e inversiones en dólares en el exterior. La propuesta no fue aceptada y también ahí se hizo gala de una conducta ingenua, por decir lo menos; con el paso de los años se evidenció que los sectores que “sucretizaron” tenían, en muchos caso, sumas superiores en el exterior.


Algunos de los principales beneficiarios de la “sucretización”

Resulta curioso advertir que uno de los argumentos para la “sucretización” es que con esta medida se estaba evitando la quiebra de empresas que eran parte importante del aparato productivo del país. Sin embargo, recuérdese que en el listado de los “sucretizados” aparecen entidades que no tienen nada que ver con actividades productivas. Esto demuestra que esta medida solo sirvió para beneficiar a las tradicionales elites.

Para graficar este hecho simplemente se menciona a las siguientes entidades: el Quito Tenis y Golf Club (El Condado), uno de los clubes privados más exclusivos de la capital, está entre los veinte primeros beneficiarios con un monto cercano a los 6,5 millones de dólares; el Guayaquil Tenis Club, con un monto de casi 2,7 millones de dólares; los opulentos equipos de fútbol Barcelona y Emelec; el hipódromo Buijo. Otros clubes que aparecen son: Club Ballenita, Club del Banco del Pacífico, Club de Automovilismo y Turismo de Guayaquil, Club Deportivo PIN S.A. y el Club Ecuestre La Herradura. Aquí cabe preguntarse la utilidad productiva de estas empresas que se beneficiaron de la “sucretización” o si acaso ocultan papeles de deuda pertenecientes a otras personas.

Igualmente habría que destacar en la lista. en la cual aparecen también editoriales y radiodifusoras, un gran número de empresas constructoras, conjuntamente con grandes casas comerciales, que fueron instrumentos para el auge consumista de la bonanza petrolera. En total se han registrado 2984 sucretizadores; con casi 14.500 registros.

Por lo demás, un estudio detallado de los reales beneficiarios sólo será posible cuando se destape el contenido de muchos membretes empresariales para conocer no sólo nombres de personas qué pudieron haber tenido injerencia en el manejo de la deuda, sino también las vinculaciones empresariales existentes, por ejemplo el Banco Continental pertenece a Conticorp SA, con lo cual sólo estas dos empresas de este grupo financiero aglutinan 16'700.000,- dólares de “sucretización”.

La “sucretización” benefició a personas destacadas en la vida política nacional, entre los cuales aparecen los siguientes, en orden alfabético:


Igualmente, hay que tener presente que el Banco del Pacífico encabeza la lista de bancos sucretizados y de entidades financieras que intermediaron en esta operación. Entre los entes intermediarios, el Banco del Pacífico representa más del 13%, seguido por el Citibank con un 9,2% y el Banco Popular con un 6,7%.

No nos olvidemos que muchos de estos personajes, en varias oportunidades, no sólo en el caso de la “sucretización”, han sido actores de primera línea en un complejo y añejo proceso de “privatizactón” del Estado. Así en el Estado, como parte de este proceso social de larga data, han intervenido, en primera línea, los grupos financieros más poderosos directa o indirectamente a través de sus intermediarios.

Resulta, además, curioso que los empresarios privados no hayan tomado las debidas precauciones al endeudarse en el exterior. No nos olvidemos que, de acuerdo a la teoría económica convencional, el sector privado sería incapaz de sobreendeudarse más allá de sus posibilidades, ya que posee mecanismos autoreguladores derivados de las fuerzas del mercado (y su “responsabilidad”) que lo impedirían. No así en el caso del Estado.


La “sucretización” ampliada de León Febres Cordero


Al iniciar su gobierno, Febres Cordero amplió aún más las ventajosas condiciones de pago de la deuda externa “sucretizada” concedidas durante la administración precedente.

Se extendieron los plazos de pago de 3 a 7 años; inicialmente las amortizaciones debían empezar en 1985 y terminar en 1987, pero luego Febres Cordero postergó su inicio a 1988. Igualmente se congeló la tasa de interés en 16%, cuando las tasas comerciales superaban el 28%. Finalmente, se anuló la comisión de riesgo cambiario, congelando el tipo de cambio en 100 sucres por dólar y se aumentó el período de gracia de 1 año y medio a 4 años y medio.

La ampliación de los períodos de pago no se tomó en el gobierno democristiano por un problema legal y no por falta de voluntad, como se aprecia en el proyecto de decreto enviado por el doctor Hurtado Larrea el 5 de julio de 1983, al presidente de la Cámara Nacional de representantes. En él existe una notable similitud con el Decreto Ley urgente N° 01 del ingeniero León Febres Cordero, con el que se introdujeron las reformas mencionadas.

Al inicio de su gestión, el gobierno de Rodrigo Borja Cevallos, quizás por las presiones de los grupos empresariales interesados, resolvió refinanciar el pago de los intereses de la comisión de riesgo cambiario, ampliando de alguna manera los subsidios a quienes se endeudaron en el extranjero y que ya se habían beneficiado con la “sucretización”. Sin embargo, es preciso reconocer que no se dio paso a las pretensiones de quienes buscaban conseguir una ampliación en los plazos para el pago de los compromisos adquiridos con el Banco Central entre 1983 y 1984. Por lo que hasta 1995 se consiguió el pago de la casi totalidad de dichos créditos.


Algunos efectos de uno de los mayores subsidios de la era republicana

La “sucretización” de casi 1.500 millones de dólares de deuda externa, solo desde un cálculo del diferencial cambiario, representó un subsidio al sector privado superior a un millón trescientos mil millones de sucres (1'300.000'000.000,-) o sea mil trescientos millones de dólares (1.300'000.000,-), al tipo de cambio de mil sucres por dólar como promedio para el período de pago. El subsidio total de la “barbaridad de la ‘sucretización’”, que representó “una gran dosis de fraude”, según León Roldós Aguilera, ha sido estimado entre 5 y 6 mil millones de dólares: Una de las mayores subvenciones puntuales de la historia republicana.

En este contexto, parece conveniente recordar el impacto negativo sobre la distribución del ingreso. De no haberse producido la intervención estatal, un buen número de empresas y otro tanto de personas naturales se habría visto obligado a traer sus recursos del exterior o a vender parte de sus propiedades si en esa fecha los acreedores internacionales les obligaban a asumir sus compromisos adquiridos libremente.

La “sucretización” no constituyó un freno para la fuga de capitales; endeble argumento si se considera que la “fuga” se produjo de todas maneras. Y tampoco contribuyó a la reactivación del crecimiento económico, como se había ofrecido.

Otro de los efectos negativos fue la inflación, debido al aumento de sucres por la transformación de las obligaciones. Lógicamente, esta inflación benefició aún más a los que se beneficiaron de este proceso ya que ahora tenían que pagar sus deudas en sucres cada vez más devaluados y con tasas fijas de interés. Por efecto de la “sucretización” y luego de la “compra de cuentas especiales en divisas” (canje de deuda) la inflación alcanzó niveles insospechados en la historia nacional y la economía se sumergió en un prolongado período recesivo, del cual aún no ha salido

Por último cabe recordar que en Venezuela se intentó llevar adelante una operación similar, pero luego de las correspondientes averiguaciones en el exterior realizadas por el Banco Central de dicho país, el monto de la deuda “socializada” quedó en apenas 6 mil millones dólares frente a un planteamiento inicial de los deudores privados de 14 mil millones. El proceso de sobreendeudamiento privado en México fue similar al registrado en Ecuador, mas no así la forma en que el Estado ayudó a los deudores privados. En dicho país, el gobierno se negó desde el principio a avalar dicha deuda, pues ello equivalía a absorber los riesgos comerciales de las empresas, frente a lo cual elaboró algunos programas para apoyar a que dichas empresas puedan atender el servicio de su deuda externa, con algunos mecanismos para disminuir las riesgos de devaluación o de no disponibilidad de divisas. Pero sin asumir todos los riesgos como en el caso ecuatoriano.

Otros países de la región también pusieron en marcha esquemas similares, como la Argentina y Chile: siempre presionados por los organismos internacionales, que se encargaron de difundir en el mundo la experiencia ecuatoriana, que fue conocida en otras latitudes también como “sucretización”.

En suma, hay argumentos sólidos para demostrar lo que el abogado León Roldós Aguilera calificó como la “naturaleza fraudulenta” de la “sucretización”. Según él, lo que pudo justificarse para ciertas actividades productivas, “se convirtió en un mecanismo de impúdico beneficio para decenas de personas dada la falta de control del Banco Central una vez que se procedió a su aplicación”. Fue un mecanismo para salvar a los “amantes del riesgo, agresivos en la captación de una mayor porción del mercado, proclives a intermediar con moneda extranjera y poco cuidadosos en la selección del portafolio”, como caracterizó a los diversos agentes económicos beneficiarios de la “sucretización” Abelardo Pachano, quien fuera gerente general del Banco Central con el propio Hurtado, o sea uno de los principales gestores de la “sucretización”.

Es más, el haber forzado a “socializar” las deudas privadas, de conformidad con algunas legislaciones, es un acto que puede y debe ser declarado nulo. Esta acción constituye, en definitiva, un acto criminal en muchos países acreedores, lo cual permitiría exigir simplemente la nulidad de estas deudas y también la aplicación de los códigos correspondientes.

Frente a esta realidad, la anulación o cancelación total y sin condiciones de la deuda externa pública es una posición contundente en términos económicos, no solo por razones éticas. Hay suficientes argumentos económicos y también jurídicos para exigir dicha anulación.

Desde una simple sumatoria matemática, la deuda estaría pagada. En Ecuador, desde 1982 a 2000, se pagó por concepto de capital e intereses 75.908,2 millones de dólares y en el mismo lapso se recibió como nuevos desembolsos 65.678,8 millones: transferencia neta negativa de 10.229,4 millones, a pesar de lo cual la deuda creció en 6.931,7 millones, pues pasó de 6.633 millones a 13.564,5 millones en el período mencionado. Cabe mencionar que con la reciente transformación de los Bonos Brady en Bonos Global en el año 2000, la deuda se redujo en 2.717,8 millones en dicho año; reducción que, sin embargo, oculta la realidad: el saldo neto que habrá que pagar al final de período pactado en esta nueva negociación es mayor que el existente cuando regían los Bonos Brady.

Además el no pago se justifica legalmente porque muchos créditos contratados caen en el ámbito de las deudas odiosas (las deudas de la dictadura, por ejemplo); además, hay muchas deudas que podrían ser consideradas como usurarias y corruptas, que por definición deberían ser nulas. Hay otras deudas cuyo servicio se ha visto imposibilitado por las condiciones impredecibles impuestas por los acreedores, como fue el masivo incremento de las tasas de interés. Una situación explicable por los desbalances de poder existentes en los diversos procesos de negociación y porque, en muchos casos, se ha partido de condiciones que luego resultaron equivocadas o que de antemano eran imposibles de cumplir.

Desde esta perspectiva la anulación o el no pago de la deuda está más que justificado.


Nota: La elaboración de este resumen estuvo a cargo de Alberto Acosta. Gran parte del material utilizado fue extraído del libro del autor; “Los nombres de la deuda: Sucretizadores, canjeadores y tenedores”, Grupo de Trabajo sobre Deuda Externa y Desarrollo, Quito, 1994.


Noviembre del 2001



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